本文為作者主持的西北民族大學(xué)研究生課題《依法治國(guó)背景下我國(guó)建立憲法訴訟制度的可行性研究》的階段性成果之一。
（西北民族大學(xué)法學(xué)院 甘肅蘭州 730030）
【摘 要】文章認(rèn)為憲法訴訟即違憲審查的司法化；憲法訴訟應(yīng)為一項(xiàng)獨(dú)立的訴訟制度；探討了憲法訴訟的受案范圍；簡(jiǎn)述了國(guó)外憲法訴訟模式對(duì)我國(guó)建立憲法訴訟制度的啟示。提出我國(guó)憲法訴訟制度之模式：設(shè)立專門的具有司法性質(zhì)的憲法訴訟審判機(jī)關(guān)；全國(guó)人大憲法委員會(huì)與憲法法院的職權(quán)分工；分區(qū)建立全國(guó)人大巡回法庭；構(gòu)建審判級(jí)別設(shè)置及其法官任用機(jī)制；憲法訴訟的提起的五種方式；違憲的法律責(zé)任應(yīng)該多樣。
【關(guān)鍵詞】憲法訴訟；全國(guó)人大憲法委員會(huì)；憲法法院；全國(guó)人大巡回法庭
憲法訴訟是憲法進(jìn)入訴訟的途徑之一，其主要涉及憲法如民法等實(shí)體法一般可以作為人民法院裁判的法律依據(jù)，以及憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)特定法律規(guī)范及行為的合憲性審查。[1]在我國(guó)建立憲法訴訟制度的提議連篇累牘，然而至今依然闕如，在依憲治國(guó)的大背景下，通過憲法訴訟制度以保障憲法實(shí)施，對(duì)維護(hù)憲法權(quán)威及其根本大法地位起到舉足輕重的作用。筆者認(rèn)為,在我國(guó)建立憲法訴訟制度，必須考慮以下幾個(gè)問題：第一，憲法訴訟與違憲審查二者之間的關(guān)系。第二，憲法訴訟能否作為一項(xiàng)獨(dú)立的訴訟制度。第三，在不改變我國(guó)目前政治體制的前提下，建立何種模式的憲法訴訟制度。
一、憲法訴訟即違憲審查的司法化
違憲審查即憲法審查，指人民法院或者專門成立的具有司法性質(zhì)的審查機(jī)關(guān)，基于憲法對(duì)立法行為進(jìn)行審查，并對(duì)此做出是否違憲的裁決，其審查范圍包括事前審查和事后審查；對(duì)于憲法訴訟的概念國(guó)內(nèi)專家學(xué)者可謂見仁見智，有學(xué)者認(rèn)為，憲法訴訟是指解決憲法爭(zhēng)議的一種訴訟形態(tài)，即依據(jù)憲法的最高價(jià)值，由特定機(jī)關(guān)依照司法程序?qū)彶樘囟ǚ梢?guī)范、行為是否違憲，從而確認(rèn)其合憲性或者使違憲的法律規(guī)范、行為失去效力的一種制度。[2]
有些學(xué)者將違憲審查等同于憲法訴訟，對(duì)此筆者不敢茍同，雖然違憲審查與憲法訴訟均以憲法為依據(jù)，但二者之間存在一定的差異。違憲審查包括以訴訟方式和非訴訟方式對(duì)違憲法律規(guī)范、行為進(jìn)行審查，而憲法訴訟則僅以訴訟的方式解決憲法沖突，同時(shí)法官依據(jù)憲法做出裁判，所以，憲法訴訟必然會(huì)涉及到違憲審查，然而違憲審查并不必然涉及到憲法訴訟，憲法訴訟將違憲審查內(nèi)容付諸司法實(shí)踐，是一種動(dòng)態(tài)的審判活動(dòng)，是體現(xiàn)違憲審查有效性的程序性制度，在違憲審查中，僅有那些與司法職能相關(guān)聯(lián)，同時(shí)又具有訴訟特征的才稱之為憲法訴訟。[3]
二、憲法訴訟應(yīng)為一項(xiàng)獨(dú)立的訴訟制度
憲法訴訟區(qū)別于民事、刑事、行政訴訟制度，有其特殊的性質(zhì)，如下：
1、憲法訴訟提起緣由特定.憲法訴訟成立不以實(shí)際損害為前提，同時(shí)提起訴訟的原告并非必然與被訴審查的法律規(guī)范及其具體行為有一定的利害關(guān)系。提起憲法訴訟的前提是涉嫌違憲，即特定的法律法規(guī)或行為涉嫌違憲，包括違反憲法規(guī)范、憲法原則以及憲法精神。
2、憲法訴訟審查對(duì)象特定。憲法訴訟是特定的具有司法性質(zhì)的機(jī)關(guān)，針對(duì)特定的法律規(guī)范及其行為是否違憲進(jìn)行審查，以及審查當(dāng)事人的憲法訴權(quán)，以解決憲法沖突。
3、憲法訴訟的結(jié)果特定。憲法訴訟的后果是一種動(dòng)態(tài)有序的后果，這種后果包括肯定性后果和否定性后果?？隙ㄐ院蠊床门刑囟ǖ姆梢?guī)范或行為未違憲并對(duì)其合憲性予以確認(rèn)，否定性后果即裁判特定的法律規(guī)范或行為違憲并追究違憲主體相應(yīng)的責(zé)任。
4、憲法訴訟裁判獨(dú)具特色。憲法訴訟的裁判具有權(quán)威性、終局性及輻射性。憲法訴訟以國(guó)家的根本大法憲法作為裁判依據(jù)，憲法是其他法律法規(guī)的母法，其他法律法規(guī)內(nèi)容、原則、精神不得與憲法相抵觸，因此其審判具有最高權(quán)威性。憲法訴訟遵循當(dāng)事人窮盡普通的違法處理救濟(jì)程序后，尋求憲法保障的最終救濟(jì)途徑，體現(xiàn)了憲法訴訟的終局性。由于憲法訴訟的審判依據(jù)及其審判機(jī)關(guān)的特殊性，決定了憲法訴訟的裁決不能僅針對(duì)個(gè)案發(fā)生效力，它將會(huì)影響到以后的類似事件，同時(shí)可能影響行政權(quán)和立法權(quán)的行使。[4]
5、憲法訴訟其本身具有政治性。憲法訴訟中的特定違憲主體具有政治性，此外，憲法訴訟的審判機(jī)關(guān)不僅具有司法性，而且具有政治性，如德國(guó)的憲法法院就具有一定的政治性。
三、憲法訴訟的受案范圍
憲法訴訟的受案范圍即具有司法性質(zhì)的特定機(jī)關(guān)，依據(jù)憲法、法律的規(guī)定，以訴訟的方式解決憲法沖突的案件類型。根據(jù)訴訟法理論，司法機(jī)關(guān)受理案件涉及原告資格、明確的被告、起訴所依據(jù)的事實(shí)和理由、訴訟請(qǐng)求及其相關(guān)證據(jù)，筆者將從這幾個(gè)方面對(duì)憲法訴訟的受案范圍進(jìn)行分析：
1、原告資格。因?qū)彶閷?duì)象不同，確定原告資格的原則也不盡相同。在涉嫌行為違憲的訴訟中，原告應(yīng)為違憲行為直接的或有被侵害危險(xiǎn)的人及有利害關(guān)系的第三人，或者基于公共利益提起憲法訴訟的特定機(jī)關(guān)，如人民檢察院；在涉嫌規(guī)范性文件違憲的訴訟中，由于規(guī)范性文件具有普遍約束力，具體的直接被侵權(quán)人或可能被侵權(quán)人難于確定時(shí)，人民檢察院可提起公訴；此外，若違憲行為是依據(jù)違憲法律規(guī)范做出的，且違憲行為和違憲法律規(guī)范均無訴訟標(biāo)的時(shí)，人民檢察院則無需提起公訴。
2、明確的被告。我國(guó)《憲法》第5條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！?這一條文確定了憲法訴訟的被告，即國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織及其個(gè)人。
3、起訴所依據(jù)的事實(shí)和理由，即原告基于公共利益或者基于其享有的憲法訴權(quán)，將侵害或者可能侵害其憲法權(quán)利的國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織及其特定個(gè)人訴諸法庭，原告所依據(jù)的事實(shí)和理由，從世界范圍來看，有學(xué)者總結(jié)為以下七個(gè)方面：第一，法律文件違憲糾紛。我國(guó)也存在違憲文件，例如已廢止的勞動(dòng)教養(yǎng)實(shí)施條例和國(guó)務(wù)院制定的城市流浪乞討人員收容遣送辦法。第二，國(guó)家機(jī)關(guān)行為違憲糾紛。主要包括行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的違憲行為，例如人民法院的判決行為涉嫌違憲。第三，特定公職人員的違憲糾紛。特定公職人員主要包括總統(tǒng)、部長(zhǎng)、法官、議員。第四，政黨違憲糾紛。包括政黨的宗旨以及黨員的行為違憲所引起的糾紛。第五，機(jī)關(guān)之間的權(quán)限糾紛。法庭的審理依據(jù)是憲法規(guī)定的特定國(guó)家機(jī)關(guān)的具體權(quán)限。第六，選舉糾紛，奧地利憲法將此納入憲法訴訟范圍，我國(guó)的各級(jí)人民代表選舉過程的合憲性也應(yīng)納入憲法訴訟的審查范圍，例如2014年湖南衡陽賄選案件就嚴(yán)重違憲。第七，公民基本權(quán)利糾紛，即公民基本的憲法權(quán)利受到侵害引發(fā)的糾紛，例如公務(wù)員錄用中的限制條件涉嫌違憲等問題。[5]
4、原告應(yīng)當(dāng)提供必要的證據(jù)。依據(jù)民事訴訟理論“誰主張誰舉證”這一基本原則，原告應(yīng)當(dāng)提供支持其訴訟理由的證據(jù)及其證據(jù)來源，特定情形下也可采用舉證責(zé)任倒置原則。
四、國(guó)外憲法訴訟模式對(duì)我國(guó)建立憲法訴訟制度的啟示
1、美國(guó)普通法院型憲法訴訟模式
這一憲法訴訟制度模式建立在三權(quán)分立的理論基礎(chǔ)之上，由美國(guó)聯(lián)邦最高法院通過1803年“馬伯里訴麥迪遜”一案所確立，這一判例賦予了普通法院享有違憲審查的權(quán)利。采用普通法院型憲法訴訟模式的國(guó)家，未設(shè)立專門的憲法訴訟審判機(jī)關(guān)，由普通法院受理憲法訴訟案件，普通法院通過憲法訴訟行使違憲審查權(quán)。普通法院享有對(duì)違憲法律規(guī)范的拒絕適用權(quán)，但不能撤銷違憲法律，然而由于美國(guó)屬于判例法國(guó)家，遵循先例的原則使個(gè)案的憲法判決效力約束該法院及其下級(jí)法院的判決，只要案件基本事實(shí)相同或相似，那么就必須依據(jù)判例所確定的原則或規(guī)則裁判案件。
筆者認(rèn)為,我國(guó)憲法訴訟不能采取這一模式，理由主要有兩個(gè)方面：第一，普通法院憲法訴訟制度是建立在三權(quán)分立的理論基礎(chǔ)之上，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相對(duì)獨(dú)立、相互制衡，在我國(guó)適用普通法院訴訟模式存在制度上的制約。第二，這一訴訟模式與我國(guó)人民普遍的社會(huì)心理相排斥，中國(guó)人性格內(nèi)斂，謙虛謹(jǐn)慎，擅長(zhǎng)自我批評(píng)與自我糾錯(cuò)，忌諱直接、公開指出他人錯(cuò)誤，在這種觀念支配下，若缺失與立法機(jī)關(guān)平行的其他機(jī)關(guān)對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)督，則違憲法律、法規(guī)、規(guī)范性文件及行為會(huì)有可乘之機(jī)。
2、德國(guó)憲法法院型憲法訴訟模式
該模式由奧地利學(xué)者凱爾森提出，通過設(shè)立專門機(jī)關(guān)即憲法法院行使違憲審查權(quán)，德國(guó)、奧地利采用這一模式。該模式與普通法院訴訟模式相比，一個(gè)顯著的特點(diǎn)是唯有專門機(jī)關(guān)即憲法法院享有違憲審查權(quán)。此外，啟動(dòng)憲法訴訟并不必然以現(xiàn)實(shí)的憲法爭(zhēng)端為基礎(chǔ)，這也不同于美國(guó)式普通法院憲法訴訟模式，例如德國(guó)《聯(lián)邦憲法法院法》第76條規(guī)定的特定的主體可以請(qǐng)求憲法法院判決與基本法相抵觸的法律無效。
建立憲法法院型審判模式首先必須認(rèn)可，憲法訴訟為一項(xiàng)與民事、刑事、行政訴訟制度平行的獨(dú)立的訴訟制度，且憲法訴訟具有其特殊屬性。在該模式下，憲法訴訟的發(fā)動(dòng)并不必然以發(fā)生現(xiàn)實(shí)的憲法爭(zhēng)端為前提，那么，我國(guó)的憲法訴訟制度可以嘗試將人民法院、人民檢察院納入憲法訴訟原告的范圍，例如法官在審理民事、行政、刑事案件過程中，發(fā)現(xiàn)有涉嫌違憲的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件，其所屬法院應(yīng)層報(bào)高級(jí)人民法院，由高級(jí)人民法院向憲法法院提起違憲審查之訴。
3、法國(guó)憲法委員會(huì)型憲法訴訟模式
該模式起源于法國(guó)1799年憲法設(shè)立的護(hù)法元老院，其審查范圍有別于普通法院型憲法訴訟模式，法國(guó)憲法委員會(huì)依職權(quán)積極主動(dòng)的審理政治問題，并不刻意回避對(duì)政治問題的審查。但在實(shí)踐中，該模式的弊端也逐漸暴露出來，例如憲法委員會(huì)只受理特定主體提起的憲法訴訟，不受理公民個(gè)人提起的憲法訴訟，這不利于充分保障公民個(gè)人的憲法權(quán)利。
受憲法委員會(huì)型憲法訴訟模式的啟發(fā)，我國(guó)的憲法訴訟制度應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大提起憲法訴訟的原告范圍，公民也可作為憲法訴訟的原告。此外，我國(guó)的憲法訴訟受案范圍也應(yīng)當(dāng)包括對(duì)政治性問題的審查，例如對(duì)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人違憲行為的審查。
五、參照最高人民法院巡回法庭的設(shè)置建立憲法訴訟體系
1、最高人民法院巡回法庭的現(xiàn)狀
黨的十八屆四中全會(huì)提出，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，2015年1月最高人民法院先后建立了第一和第二巡回法庭，從設(shè)立到現(xiàn)在，兩個(gè)巡回法庭運(yùn)行良好。[6]
（1）巡回法庭地位。巡回法庭被當(dāng)?shù)厝嗣裼H切的稱為“家門口的最高人民法院”，是最高人民法院的分院，有獨(dú)立的受案范圍，行使最高人民法院授予的特定職權(quán)，在最高人民法院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下巡回辦案，其裁判效力與最高人民法院的裁判效力相同。
（2）巡回法庭的數(shù)量及巡區(qū)設(shè)置。目前兩個(gè)巡回法庭運(yùn)行良好，但是在以后的運(yùn)行過程中可能存在需要改進(jìn)的地方，待條件成熟之時(shí)，可增設(shè)巡回法庭，分區(qū)設(shè)立巡回法庭；目前兩個(gè)巡回法庭巡區(qū)各為三個(gè)省份，實(shí)踐中一個(gè)巡回法庭的巡回審判可以覆蓋幾個(gè)省份，還需試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)證明，但是，對(duì)于幅員遼闊的我國(guó)來說，顯然兩個(gè)巡回法庭是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
（3）法官的派遣機(jī)制。減少地方保護(hù)主義是巡回法庭的重要功能之一，其要求設(shè)置良好的法官選任及流動(dòng)機(jī)制，保障裁判的公平、正義，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、政協(xié)委員湯維建提議最高人民法院巡回法庭的法官，應(yīng)當(dāng)實(shí)行以案派人，案結(jié)人回的派遣制度。[7]
2、我國(guó)憲法訴訟制度之構(gòu)建
（1）設(shè)立專門的具有司法性質(zhì)的憲法訴訟審判機(jī)關(guān)。在全國(guó)人民代表大會(huì)中增設(shè)一個(gè)專門委員會(huì)——憲法委員會(huì)，其地位與全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)平行，接受全國(guó)人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)參照最高人民法院巡回法庭的設(shè)立模式，大區(qū)域設(shè)立憲法法院，可設(shè)立華北區(qū)、華南區(qū)、華東區(qū)、華中區(qū)、東北區(qū)、中南區(qū)、西北區(qū)憲法法院。憲法法院與憲法委員會(huì)的關(guān)系相當(dāng)于巡回法庭與最高人民法院，其做出的裁判效力等同于憲法委員會(huì)。
（2）全國(guó)人大憲法委員會(huì)與憲法法院的職權(quán)分工。全國(guó)人大憲法委員會(huì)應(yīng)當(dāng)審查涉嫌違憲的法律規(guī)范包括全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)；審查涉及違憲的行為包括特定公職人員及黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的違憲行為，此處的黨政并非僅指中國(guó)共產(chǎn)黨，也包括其他民主黨派；此外全國(guó)性影響較大的地方違憲案件也應(yīng)當(dāng)由憲法委員會(huì)監(jiān)督。憲法法院審查地方性法規(guī)，地方政府規(guī)章及涉嫌違憲的機(jī)關(guān)團(tuán)體、組織及企事業(yè)單位的規(guī)章制度；審理涉及違憲的行為包括機(jī)關(guān)團(tuán)體組織及企事業(yè)單位的行為及其公民個(gè)人的行為。
然而，如此劃分職權(quán)存在一定的局限性，即由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的基本法，審查機(jī)關(guān)則無權(quán)審查，這一缺陷只能通過全國(guó)人民代表大會(huì)提高立法技術(shù)，擴(kuò)大公眾參與立法等方式克服。
（3）審判級(jí)別設(shè)置及其法官任用機(jī)制。憲法訴訟應(yīng)當(dāng)一審終審，一經(jīng)判決即發(fā)生法律效力，產(chǎn)生裁判結(jié)果，確認(rèn)違憲的法律規(guī)范、行為無效，并且在特定情形下可給予違憲主體相應(yīng)的懲罰，或者確認(rèn)法律或行為合憲，并在特定情況下可獎(jiǎng)勵(lì)行為主體。
在一審終審這種嚴(yán)格的審判機(jī)制下，要求法官具有較高的職業(yè)素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力，憲法委員會(huì)成員及憲法法院的法官應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，派遣機(jī)制可與最高人民法院巡回法庭法官的選任一致。
（4）憲法訴訟的提起。憲法訴訟的提起方式主要有以下五種：第一，公民的憲法權(quán)利受到直接、具體、實(shí)際的侵害或者有受到侵害危險(xiǎn)時(shí)，在用盡普通違法處理程序救濟(jì)之后，可向憲法法院提起訴訟。第二，法官在審理民事、行政、刑事案件過程中，發(fā)現(xiàn)做出裁判依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件涉嫌違憲，可由其所屬法院層報(bào)高級(jí)人民法院，并由高級(jí)人民法院提交憲法法院或者憲法委員會(huì)審查合憲性。第三，人民檢察院在行使職權(quán)過程中發(fā)現(xiàn)有涉嫌違憲的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件及其行為時(shí)，可向憲法法院或者憲法委員會(huì)提起公訴。第四，憲法法院依職權(quán)主動(dòng)立案審理的違憲案件，[8]憲法法院在審理過程中，發(fā)現(xiàn)案件所涉及違憲的法律和行為屬于憲法委員會(huì)審理范圍的，應(yīng)當(dāng)移交憲法委員會(huì)審理。第五，其他特定主體可提起憲法訴訟。
（5）違憲的法律責(zé)任。目前，我國(guó)違憲制裁方式單調(diào)，主要包括宣告違憲法律、法規(guī)及其規(guī)范性文件無效和罷免違憲行為做出者的職務(wù)這兩種方式。在實(shí)踐中具有普遍約束力的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件和特定行為違憲導(dǎo)致的后果形式多樣，這兩種制裁方式顯然不能充分填補(bǔ)損害，因而應(yīng)當(dāng)同時(shí)采取其他相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)措施，即可在宣告法律、法規(guī)、及其規(guī)范性文件無效的同時(shí)，責(zé)令制定者在相關(guān)規(guī)范適用范圍內(nèi)有影響力的報(bào)紙、網(wǎng)站及其刊物上登載判決結(jié)果，同時(shí)應(yīng)責(zé)令相關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)原告的直接損失進(jìn)行賠償；[9]對(duì)于行為違憲的制裁，應(yīng)采用罷免相關(guān)責(zé)任人的同時(shí)，可附條件的剝奪其政治權(quán)利，此外對(duì)于侵犯公民人身權(quán)的違憲行為做出者可做出罰款、警告等制裁措施。[10]
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[6]網(wǎng)絡(luò)綜合整理，主要參見2015年01月28日新華網(wǎng)
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[8]楊合理.關(guān)于建立憲法訴訟制度若干問題的思考[J]．政治與法,1997年,（第6期）：P26～P29.
[9]費(fèi)善誠(chéng).我國(guó)公民基本權(quán)利的憲法訴訟制度探析[M]．浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2001年,第31 卷(第4 期)：P118～P123.
[10]參考游振輝八.《建立憲法訴訟制度構(gòu)想》[J]，2003年1月15，道客巴巴網(wǎng)(http://www.doc88.com/p-058209079715.html)
【作者簡(jiǎn)介】
位紅紅，西北民族大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法學(xué)專業(yè)研究生。
（責(zé)任編輯 馬穎超）
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