（商洛學(xué)院 陜西商洛 726000）
【摘 要】文章介紹了社區(qū)福利服務(wù)的內(nèi)容，以陜西省商洛市為例分析了社區(qū)福利服務(wù)體系發(fā)展現(xiàn)狀，敘述了社區(qū)福利服務(wù)體系建設(shè)對(duì)商洛地區(qū)發(fā)展的推動(dòng)作用。提出欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)福利服務(wù)體系建設(shè)的對(duì)策建議：完善法律法規(guī)，明確政府責(zé)任；完善社區(qū)福利服務(wù)體系建設(shè)；培育多元參與的供給主體。
【關(guān)鍵詞】社會(huì)福利；社區(qū)福利；社區(qū)福利服務(wù)體系
隨著工業(yè)化發(fā)展與人口流動(dòng)的加劇，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)許多勞動(dòng)力在客觀條件的影響下不得不外出務(wù)工，從而產(chǎn)生家庭成員間地理上的距離，其承擔(dān)傳統(tǒng)照料責(zé)任的功能被不斷削弱。人口老齡化加劇，家庭對(duì)來自社會(huì)的服務(wù)需求隨之增加，迫切需要從零開始就近建立社區(qū)福利服務(wù)體系。伴隨著生活水平的提高和家庭收入的增加，許多老年人和殘疾人等更希望在家中或在自己熟悉的環(huán)境中生活。同時(shí)，存在一部分希望得到服務(wù)的人群由于經(jīng)濟(jì)承受能力的限制或資格審查的限制無(wú)法進(jìn)入福利機(jī)構(gòu)接受服務(wù)的情況。這就需要社區(qū)福利服務(wù)通過社區(qū)層面直接向服務(wù)需求者提供所需要的服務(wù)，就近解決居民的需求，補(bǔ)充機(jī)構(gòu)福利服務(wù)的不足。同時(shí)，在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，巨大的福利服務(wù)需求缺口也需要迅速建立普惠型社區(qū)福利服務(wù)體系。
一、社區(qū)福利服務(wù)的內(nèi)容
社區(qū)福利服務(wù)，是在政府相關(guān)部門指導(dǎo)下，在社區(qū)范圍內(nèi)，由政府部門、社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織與個(gè)人等多個(gè)責(zé)任主體提供的非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)，其實(shí)質(zhì)是以服務(wù)形式提供的社會(huì)福利，服務(wù)對(duì)象覆蓋全體社區(qū)居民，尤其以社區(qū)內(nèi)的弱勢(shì)群體為主，目的是滿足社區(qū)居民的基本生活需要，提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量。這種以社區(qū)為依托，整合社區(qū)資源的新型社會(huì)福利發(fā)展模式，既是社會(huì)發(fā)展和社會(huì)福利發(fā)展的必然歷史趨勢(shì)，也是社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。
社區(qū)福利服務(wù)按服務(wù)地點(diǎn)和內(nèi)容大致可分為三類：一是政策性服務(wù)，如再就業(yè)服務(wù)與法律援助、社會(huì)保障政策宣傳與咨詢、享受福利服務(wù)的資格審查、福利利用相關(guān)證件的辦理與定期審查、社會(huì)保障補(bǔ)貼津貼的發(fā)放等服務(wù)；二是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，如門診和預(yù)防保健服務(wù)、老年人日間服務(wù)和居家養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人復(fù)健和救助服務(wù)、青少年兒童福利服務(wù)、心理健康咨詢和輔導(dǎo)等服務(wù)；三是文化活動(dòng)，如青少年課余活動(dòng)、社區(qū)大學(xué)、老年文化娛樂和興趣學(xué)習(xí)活動(dòng)、圖書閱覽、體育健身及文化表演交流等活動(dòng)。目前，我國(guó)的社區(qū)建設(shè)過程中，社區(qū)服務(wù)所使用的設(shè)施和場(chǎng)地絕大多數(shù)來源于各級(jí)政府財(cái)政投入，撥付社區(qū)服務(wù)專項(xiàng)使用。
二、陜西省商洛市社區(qū)福利服務(wù)體系發(fā)展現(xiàn)狀
商洛市位于陜西省東南部，行政類別為地級(jí)市，轄1個(gè)市轄區(qū)、3個(gè)開發(fā)區(qū)、6個(gè)縣，共有122個(gè)鎮(zhèn)，4個(gè)街道辦事處，1736個(gè)村民委員會(huì)，90個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)，總?cè)丝?41萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口39.6萬(wàn)人，農(nóng)村人口201.4萬(wàn)人。生產(chǎn)總值中大部分由城鎮(zhèn)人口從事工業(yè)產(chǎn)出，而占據(jù)人口大多數(shù)的農(nóng)村人口提供的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出比例甚小，農(nóng)村人口收入很低。同時(shí)，在城鎮(zhèn)人口中存在大量低保人口、下崗失業(yè)人員和殘疾人等特殊社會(huì)群體，對(duì)社區(qū)福利服務(wù)需求很大，依賴度也很高。
2006年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》，陜西省以貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》為契機(jī)，不斷改善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，著力打造社區(qū)服務(wù)平臺(tái)，大力推進(jìn)社區(qū)服務(wù)從便民服務(wù)向公共福利性服務(wù)體系建設(shè)轉(zhuǎn)變。2007年實(shí)施“民生八大工程”以來，商洛市社區(qū)建設(shè)力度不斷加大?！笆晃濉逼陂g，各級(jí)財(cái)政累計(jì)投入5861萬(wàn)元，用于解決社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)，人員配備問題。社區(qū)“一部三室三站一場(chǎng)”設(shè)施基本到位，多數(shù)社區(qū)活動(dòng)場(chǎng)地面積達(dá)到300平方米以上。全市已經(jīng)建成縣區(qū)級(jí)社區(qū)服務(wù)中心7個(gè)，街道社區(qū)服務(wù)中心4個(gè)，新型城鎮(zhèn)社區(qū)62個(gè)，城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心73個(gè)，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心302個(gè)，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心68個(gè)，社區(qū)勞動(dòng)保障工作站33個(gè)，居委會(huì)等各類社會(huì)服務(wù)站點(diǎn)300多個(gè)，社區(qū)服務(wù)設(shè)施逐步健全。
社區(qū)福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系已經(jīng)初步形成，服務(wù)覆蓋社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)援助服務(wù)、社區(qū)文教服務(wù)、社區(qū)就業(yè)服務(wù)等。現(xiàn)有社區(qū)專職工作人員209名，社區(qū)居委會(huì)干部580余名，社區(qū)志愿者超過30萬(wàn)人，開展“一站式”服務(wù)，有效提高了居民的生活水平和生活質(zhì)量。依托社區(qū)衛(wèi)生組織為社區(qū)居民提供傳染病、慢性病預(yù)防控制，全市普遍為65歲以上老年人建立了健康檔案，并為其進(jìn)行每年一次的免費(fèi)體檢。養(yǎng)老服務(wù)逐步啟動(dòng)，居家養(yǎng)老服務(wù)在商州區(qū)和商南縣已經(jīng)開展，其余縣啟動(dòng)試點(diǎn)建設(shè)。通過加強(qiáng)文化、體育設(shè)施投入，組織社區(qū)文化、文藝匯演等活動(dòng)，極大地豐富了社區(qū)居民的文化活動(dòng)。通過組建社區(qū)勞動(dòng)保障工作站，開發(fā)公益性崗位，引導(dǎo)社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)就業(yè)和再就業(yè)，幫助社區(qū)內(nèi)就業(yè)困難人員享受扶持政策，基本實(shí)現(xiàn)了就業(yè)、再就業(yè)目標(biāo)。
三、社區(qū)福利服務(wù)體系建設(shè)對(duì)欠發(fā)達(dá)發(fā)展的地區(qū)的推動(dòng)作用
1、促進(jìn)就地就近就業(yè)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)
目前，商洛市存在33.5萬(wàn)低收入人群，其中城市4.5萬(wàn)人，農(nóng)村29萬(wàn)人，包括城鎮(zhèn)三無(wú)人員、企業(yè)底層職工、下崗失業(yè)、待業(yè)人員、進(jìn)城農(nóng)民和部分離退休人員和他們的贍養(yǎng)人口。造成低收入人群數(shù)量龐大的主要社會(huì)性因素是就業(yè)壁壘，個(gè)人因素為個(gè)人的疾病殘疾，勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意向等，具體體現(xiàn)在低收入人群學(xué)歷低、勞動(dòng)技能差、年齡偏大等問題。低收入人群在社區(qū)服務(wù)中獲得培訓(xùn)和再就業(yè)服務(wù)，有利于提升勞動(dòng)能力，引導(dǎo)調(diào)整勞動(dòng)偏好，幫助他們以再就業(yè)的方式擺脫貧困。
針對(duì)社區(qū)內(nèi)有勞動(dòng)意愿的弱勢(shì)群體，商洛市從2012年開始啟動(dòng)社區(qū)公益性崗位補(bǔ)貼制度，由政府出資，開發(fā)用以安置就業(yè)困難對(duì)象的社區(qū)管理和服務(wù)類的公益性崗位，專門從事社區(qū)管理和服務(wù)的社區(qū)服務(wù)站工作。通過公益性崗位補(bǔ)貼制度，帶動(dòng)社區(qū)弱勢(shì)群體進(jìn)入勞動(dòng)環(huán)境，盡可能的幫助他們脫離困境，也幫助弱勢(shì)群體產(chǎn)生自助自救的意識(shí)，調(diào)動(dòng)他們的積極性積極融入社會(huì)幫助他人。
商洛市是傳統(tǒng)的勞務(wù)輸出大市，近幾年平均每年有超過60萬(wàn)人外出務(wù)工，農(nóng)民從勞務(wù)輸出中獲得的收入超過總收入的一半。這既說明勞務(wù)產(chǎn)業(yè)有長(zhǎng)足發(fā)展，同時(shí)也反映出發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)的能力較弱，缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的增收項(xiàng)目，勞務(wù)收入受國(guó)家政策和市場(chǎng)波動(dòng)的影響較大。通過社區(qū)福利服務(wù)體系的建設(shè)，培育專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的服務(wù)行業(yè)社區(qū)組織，吸納更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入，促進(jìn)就地就近就業(yè)。
2、增強(qiáng)社會(huì)參與，解決社會(huì)問題
隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展，商洛市基層社會(huì)正在發(fā)生深刻變化。經(jīng)濟(jì)體制改革導(dǎo)致大批國(guó)有企業(yè)工人下崗，造成職工再就業(yè)難題；城區(qū)規(guī)模擴(kuò)大引起的城中村農(nóng)民失地問題等等，都成為新的影響社會(huì)穩(wěn)定的因素。公民主動(dòng)地或者被動(dòng)地從原本的單位制集體或土地上分離出來，成為自負(fù)責(zé)任的個(gè)體。不管是其利益訴求的表達(dá)，還是其社會(huì)保障的力度都較弱。教育發(fā)展、新聞媒介等都給人們帶來了對(duì)生活方式、需求標(biāo)準(zhǔn)的新的渴望。人們對(duì)的新的需求的渴望和生活水平之間存在差距，必然會(huì)要求政府提供更多政治參與機(jī)會(huì)，以試圖影響政府的決策，來分享更多的由經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果。
通過社區(qū)福利服務(wù)體系的建設(shè)，居民參與計(jì)劃制定、服務(wù)實(shí)施、監(jiān)督評(píng)估等等各個(gè)環(huán)節(jié)。居民在參與活動(dòng)的過程中，將原本在城市化、現(xiàn)代化發(fā)展過程中疏離的社會(huì)紐帶再次聯(lián)系上，建立起新的基于居民自身利益的充滿凝聚力的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)文化。將公民對(duì)政治參與的渴望，在可觸及可操作的社區(qū)層面分解，增強(qiáng)地域聚合力，促進(jìn)社會(huì)融合，穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展。
四、欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)福利服務(wù)體系建設(shè)的對(duì)策建議
1、完善法律法規(guī)，明確政府責(zé)任
與發(fā)達(dá)國(guó)家的立法程度相比，我國(guó)社區(qū)福利服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)保障不足。英國(guó)在1971年頒布《地方自治體社會(huì)服務(wù)法》，規(guī)定社區(qū)層面的規(guī)劃與管理的權(quán)責(zé)和運(yùn)行模式；美國(guó)在1990年頒布《社區(qū)福利法案》，從立法的角度確定了社區(qū)服務(wù)的地位；我國(guó)自1993年民政部等14部委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，才開始將社區(qū)服務(wù)列為社會(huì)福利的一部分；2006年4月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)福利工作的意見》，確定政府在福利服務(wù)中的責(zé)任與地位；2007年民政部制定了《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)定了中央預(yù)算外資金對(duì)社區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的支持；2009年陜西省發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的幾點(diǎn)意見》，規(guī)定了社區(qū)服務(wù)從便民服務(wù)項(xiàng)社會(huì)福利性質(zhì)的服務(wù)體系建設(shè)的轉(zhuǎn)變。2012年，陜西省發(fā)布《陜西省社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》，商洛市據(jù)此結(jié)合實(shí)際，發(fā)布《商洛市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》。目前各級(jí)政府出臺(tái)的這一系列文件，都只停留在政府文件的層次，并沒有形成法律層次的保障，系統(tǒng)性、規(guī)范性也不強(qiáng)。
明確政府責(zé)任，規(guī)范監(jiān)督管理制度。政府在社區(qū)福利服務(wù)中的主要職責(zé)是制定指導(dǎo)政策，調(diào)動(dòng)配置財(cái)政資金，確定服務(wù)項(xiàng)目是否應(yīng)由政府提供、應(yīng)該提供的數(shù)量質(zhì)量、以及需要提供的方式方法，在服務(wù)的過程中進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督、考核，最后對(duì)服務(wù)效果進(jìn)行檢查驗(yàn)收與評(píng)估。在服務(wù)的提供過程中，要嚴(yán)格遵守“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，通過政府購(gòu)買、項(xiàng)目管理的方式，促進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)福利服務(wù)的積極性。
2、完善社區(qū)福利服務(wù)體系建設(shè)
建設(shè)社區(qū)福利服務(wù)平臺(tái)，建立“一站式”服務(wù)體系。逐漸加強(qiáng)各類服務(wù)資源的整合，提高社區(qū)服務(wù)中心等服務(wù)設(shè)施之間的共享程度，發(fā)揮已有設(shè)施的作用。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)規(guī)劃、安排社區(qū)福利服務(wù)發(fā)展所需的配套資金投入，采取政府購(gòu)買崗位的形式解決社區(qū)工作人員的薪資問題。
目前條塊分割的行政管理體制，極易造成制度銜接問題，這就需要引入福利經(jīng)紀(jì)人制度協(xié)調(diào)溝通。在社區(qū)層面，可由社區(qū)專職工作人員來?yè)?dān)任“福利經(jīng)紀(jì)人”，專門負(fù)責(zé)與居民和服務(wù)供給部門進(jìn)行溝通，并建立臺(tái)賬個(gè)案管理。具體包括對(duì)福利服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行綜合協(xié)商，掌握社區(qū)居民的生活狀況和服務(wù)需求，向居民介紹福利服務(wù)并依據(jù)居民反饋的意見進(jìn)行調(diào)整，與福利供給方聯(lián)絡(luò)，代辦相關(guān)手續(xù)，審定享受福利的資格，對(duì)弱勢(shì)群體主動(dòng)援助。
3、培育多元參與的供給主體
建設(shè)社區(qū)服務(wù)人員人才隊(duì)伍，要對(duì)目前的社區(qū)服務(wù)人員從事的服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行區(qū)分對(duì)待。必須由政府直接提供的崗位，如行政管理，調(diào)節(jié)溝通等，以及醫(yī)療服務(wù)等較高專業(yè)技術(shù)需求的崗位，確實(shí)需要財(cái)政供養(yǎng)的，應(yīng)落實(shí)服務(wù)人員的待遇政策，通過面向社會(huì)公開招聘的方式，充實(shí)人員配置；可交由社會(huì)組織承擔(dān)的服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)交予社會(huì)組織，通過政策調(diào)節(jié)、稅收政策以及政府購(gòu)買的形式調(diào)動(dòng)其積極性，提高社會(huì)福利社會(huì)化的程度。社會(huì)組織也應(yīng)提高自我培育的程度，建立現(xiàn)代化社會(huì)組織制度，健全權(quán)責(zé)明確，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人治理結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)組織自我管理、自我運(yùn)作、自我發(fā)展的能力。依托轄區(qū)內(nèi)高校、科研機(jī)構(gòu)等建設(shè)人才培育基地，對(duì)社區(qū)內(nèi)所有的服務(wù)人員進(jìn)行系統(tǒng)的專業(yè)化培訓(xùn)，支持其參加各種職業(yè)考試和學(xué)歷教育，幫助社區(qū)服務(wù)人員增強(qiáng)自身素質(zhì)。
培育和發(fā)展社會(huì)組織，依托轄區(qū)內(nèi)各單位，推進(jìn)多元參與的社區(qū)福利，引導(dǎo)社會(huì)資本向社會(huì)福利領(lǐng)域投入。與轄區(qū)各單位協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)單位向社區(qū)居民開放體育文化設(shè)施，組織高校、醫(yī)院及科研機(jī)構(gòu)等單位中的有專業(yè)知識(shí)的人員組成志愿團(tuán)體幫助社區(qū)。加強(qiáng)與志愿團(tuán)體的聯(lián)系，增加社區(qū)注冊(cè)志愿者的比例，建立社區(qū)與志愿團(tuán)體聯(lián)合的長(zhǎng)效機(jī)制，例如以志愿活動(dòng)與高校相關(guān)專業(yè)學(xué)生的假期實(shí)踐活動(dòng)掛鉤等活動(dòng)，使志愿活動(dòng)常態(tài)化?？蛇m當(dāng)使用“人力時(shí)間銀行”的形式調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的服務(wù)參與積極性。人力時(shí)間銀行是一種新興的社區(qū)服務(wù)運(yùn)行模式，基于社區(qū)互助的社會(huì)交換。居民以志愿者的身份參與到服務(wù)中去，并不直接從中獲得報(bào)酬，而是換算成點(diǎn)數(shù)，存入“人力時(shí)間銀行”，等服務(wù)提供者未來需要服務(wù)時(shí)，可提取之前存儲(chǔ)的時(shí)間點(diǎn)抵押使用。從國(guó)外和國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)踐案例可以看出，人力時(shí)間銀行對(duì)社區(qū)居民直接參與服務(wù)供給有一定的促進(jìn)作用。
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【作者簡(jiǎn)介】
李甜（1987.6—），女，漢族，商洛學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，助教，碩士研究生，研究方向：社會(huì)保障理論與實(shí)務(wù)。
（責(zé)任編輯 馬穎超）
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