（中共拉薩市委政法委員會(huì) 西藏拉薩 850000）
【摘要】文章認(rèn)為“社會(huì)管理”向 “社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的新飛越，是適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化總進(jìn)程的制度安排和模式選擇，它的重要意義體現(xiàn)在：“管理”與“治理”，國(guó)家治理體系的重大理論創(chuàng)新；社會(huì)治理，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的必然要求；公民自治，人類政治文明發(fā)展的客觀規(guī)律，因此，實(shí)現(xiàn)官民共治，是完善和發(fā)展社會(huì)主義根本政治制度的最佳途徑。
【關(guān)鍵詞】社會(huì)管理；社會(huì)治理；公民自治
社會(huì)治理是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局中社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生演化的客觀要求和應(yīng)有之義，也是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)馬克思主義基本原理的實(shí)踐延伸和豐富發(fā)展，集中體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央高超的政治智慧，對(duì)于全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)具有重大指導(dǎo)意義?！吧鐣?huì)治理”與“社會(huì)管理”雖只有一字之差，但在主體、內(nèi)涵、目標(biāo)、舉措等方面都發(fā)生了深刻的變化，需要克服一元主導(dǎo)、自上而下的管理方式，需要更加突出黨委和政府主導(dǎo)下社會(huì)各方面參與，需要充分運(yùn)用法治思維和法治方式，需要注重社會(huì)各方利益的均衡和成果的共享，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的新飛越，是適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化總進(jìn)程的制度安排和模式選擇。
一、“管理”與“治理”：國(guó)家治理體系的重大理論創(chuàng)新
“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)了我們黨對(duì)社會(huì)政治發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識(shí)，是馬克思主義國(guó)家理論的重要?jiǎng)?chuàng)新，也是中國(guó)共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的重要理論標(biāo)志。[1]“管理”以政府作為唯一主體，自上而下行使權(quán)力，其主要目的在于維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)定，因此又有學(xué)者將“管理”一詞與“統(tǒng)治”并稱。治理在主體、機(jī)制和效果方面既包含了管理的范疇，也同時(shí)兼納社會(huì)組織、公民組織參與社會(huì)治理的過(guò)程，其程序運(yùn)行自下而上、自上而下甚至平行運(yùn)行?？梢哉f(shuō)，“治理”包含“管理”，管理是治理的組成部分之一，二者并不形成相互的對(duì)立。黨的十八屆三中全會(huì)將以往“社會(huì)管理”的概念修正為“社會(huì)治理”，是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治進(jìn)步、人民需要和全球一體化進(jìn)程取得階段性成效后黨治國(guó)理政方式的豐富發(fā)展。在看到二者包含關(guān)系的同時(shí)，不容回避的是這種理念創(chuàng)新折射出的區(qū)別。筆者認(rèn)為，二者最突出的區(qū)別表現(xiàn)在價(jià)值屬性方面，管理的價(jià)值屬性在于維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)定，而治理的價(jià)值屬性在于社會(huì)關(guān)系的衡平，即對(duì)公共利益最大化過(guò)程的追求。
推動(dòng)“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”轉(zhuǎn)變，是馬克思主義國(guó)家發(fā)展理論的普遍趨勢(shì)，是人類政治文明發(fā)展的必然結(jié)果，重點(diǎn)在于適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)對(duì)政治結(jié)構(gòu)的新要求。
一是體現(xiàn)公民社會(huì)的核心價(jià)值?！肮芾怼币辉~在一定程度上講就是“官本位”觀念的表現(xiàn)，體現(xiàn)出社會(huì)治理的一元化特征。政府雖然作為國(guó)家政治權(quán)力的最主要主體，但如果缺乏多元參與，必然導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行缺乏監(jiān)督，政治透明度低，公共服務(wù)投入不足，維穩(wěn)代價(jià)過(guò)大，腐敗和特權(quán)嚴(yán)重。一元化政治權(quán)力本身就違背了政治學(xué)的公理?，F(xiàn)代治理的核心是“公民社會(huì)”，公民作為國(guó)家的主人，應(yīng)當(dāng)享有參與社會(huì)治理的基本權(quán)利。社會(huì)治理主體的多元化特性，在核心價(jià)值層面，確保了國(guó)家權(quán)力主體的地位。
二是補(bǔ)充政府管理的“先天不足”。不容置疑的是，政府治理社會(huì)的領(lǐng)域是有限的。政府行政權(quán)力的高度膨脹，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致行政成本過(guò)高且效率低下；同時(shí)，也會(huì)使政府陷入權(quán)力過(guò)度集中而缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致權(quán)力濫用的惡性發(fā)展體制，因此，無(wú)限權(quán)力的政府治理，任何公共事務(wù)都交由政府來(lái)承擔(dān)，必然造成一個(gè)“臃腫”的政府，既不符合現(xiàn)代政治學(xué)的客觀規(guī)律，也會(huì)使政府自身陷入不受控的泥潭。實(shí)踐表明，社會(huì)自治、公民治理對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行涉及不到的領(lǐng)域，具有天然的優(yōu)勢(shì)或稱補(bǔ)充功能。正如習(xí)近平總書(shū)記在發(fā)給2016年二十國(guó)集團(tuán)民間社會(huì)（C20）會(huì)議的賀信中指出的一樣：“民間社會(huì)組織是各國(guó)民眾參與公共事務(wù)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。”社會(huì)資本和組織的介入，無(wú)形中減輕了政府負(fù)擔(dān)，在一定程度上與政府管理形成相互補(bǔ)臺(tái)、良性互動(dòng)的治理形態(tài)。
三是人類政治文明發(fā)展的客觀規(guī)律。孟建柱同志指出：“創(chuàng)新社會(huì)治理的過(guò)程是實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治的過(guò)程，政府和社會(huì)要各歸其位、各擔(dān)其責(zé)，而不能單純依靠政府單打獨(dú)斗、包打天下”。[2]“管理”向“治理”的演進(jìn)，是“以人為本”的社會(huì)主義國(guó)家理論體系的重要表現(xiàn)形式，體現(xiàn)了從專治政治走向民主政治，主權(quán)在民的國(guó)家價(jià)值取向?！肮芾怼毕颉爸卫怼钡难葸M(jìn)，同時(shí)也是適應(yīng)政府活動(dòng)內(nèi)在規(guī)律，提高服務(wù)效益、減少管理成本的客觀要求，完全符合現(xiàn)代政府運(yùn)行的公開(kāi)性、參與性標(biāo)準(zhǔn)。正如德國(guó)前總理施羅德把“新治理”作為討論和推行新政治的一個(gè)主導(dǎo)概念，其背后的含義是：國(guó)家的行動(dòng)能力受到限制，國(guó)家現(xiàn)在已經(jīng)不可能通過(guò)自己的行動(dòng)解決所有問(wèn)題了，要從新的角度出發(fā)，推行“新治理”。黨的十八屆三中全會(huì)提出的“推動(dòng)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”，就是對(duì)善治方式的最佳描述。人類政治文明發(fā)展的進(jìn)程，就是從一元到多元、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從封閉到公開(kāi)、從管制到服務(wù)的過(guò)程。
二、社會(huì)治理：國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的必然要求
對(duì)社會(huì)治理的概念表述散見(jiàn)于各種理論文章、學(xué)術(shù)討論或各類組織的文件之中。俞可平教授將其界定為官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。[3]20世紀(jì)90年代聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)的界定是：“個(gè)人和各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其事務(wù)的諸多方式的總和?！?strong>[4]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出：“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序?！币陨现T多論述，從治理主體、治理機(jī)制、治理方式等方面，分別作了不同闡述。社會(huì)治理，簡(jiǎn)而言之，其主要目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。對(duì)此，需要重點(diǎn)把握好誰(shuí)來(lái)治、怎么治的問(wèn)題。
首先在治理主體上，包含政府組織、社會(huì)組織和公民組織或者是公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)以及由公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)合作組成。[5]
一是政府組織。人類政治發(fā)展的歷史和今天的現(xiàn)實(shí)告訴我們，國(guó)家及其政府仍然是最重要的政治權(quán)力主體。不管是主權(quán)在民的社會(huì)主義國(guó)家，還是維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)利益的西方國(guó)家，雖然其代表的階級(jí)利益不同，但政府仍然是社會(huì)前進(jìn)的“火車頭”，在社會(huì)政治過(guò)程和公共治理中占有核心地位，其一舉一動(dòng)都深刻地影響著社會(huì)的治理狀況，影響著全體公民的思想和行為，影響著社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。美國(guó)前總統(tǒng)卡特曾經(jīng)評(píng)價(jià)美國(guó)政治體系已淪為向主要政治捐助者提供回報(bào)的工具。
為維系政府的權(quán)威，贏得公眾的支持，實(shí)行嚴(yán)明的法度、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務(wù)，是對(duì)一個(gè)良好的政府施行善政最基本的要求。善政是通向善治的關(guān)鍵；欲達(dá)到善治，首先必須實(shí)現(xiàn)善政。因此，善政對(duì)善治有著直接的影響，政府實(shí)施社會(huì)管理的有效性對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化具有直接作用：1.完善法律制度，鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織和公民組織參與社會(huì)治理，以及規(guī)范參與社會(huì)治理的形式。如社會(huì)組織立法，《居民委員會(huì)組織法》、《村民委員會(huì)組織法》等的出臺(tái)，為社會(huì)組織和公民組織參與社會(huì)治理提供了合法性依據(jù)。2.創(chuàng)設(shè)必要行政支持。如公共權(quán)力行使當(dāng)中，設(shè)置人民監(jiān)督環(huán)節(jié)，支持社會(huì)組織發(fā)育，提高社會(huì)自治程度，規(guī)范行政權(quán)力與社會(huì)自治之間的關(guān)系。
二是社會(huì)組織。面對(duì)紛繁復(fù)雜、矛盾叢生的大量社會(huì)問(wèn)題，必須有社會(huì)的廣泛動(dòng)員和群眾自下而上的主體性參與。政府改革的深化與職能轉(zhuǎn)變也需要有更多的各類社會(huì)組織發(fā)揮積極作用，社會(huì)服務(wù)供給嚴(yán)重不足和社會(huì)誠(chéng)信普遍缺失需要大量具有公益和非營(yíng)利導(dǎo)向的社會(huì)組織，從而使得社會(huì)領(lǐng)域的改革創(chuàng)新很快就從體制內(nèi)走向了體制外，表現(xiàn)為以廣泛的社會(huì)動(dòng)員、自下而上的群眾參與和培育發(fā)展各類社會(huì)組織等為主要內(nèi)容的社會(huì)建設(shè)。[6]
社會(huì)組織的來(lái)源應(yīng)當(dāng)是多元的，從廣義上講，社會(huì)組織是屬于公民組織的范疇，排除國(guó)家權(quán)力直接參與的任何組織，即使以組織、團(tuán)體或法人機(jī)構(gòu)組成的社會(huì)組織，其構(gòu)成本身也應(yīng)當(dāng)是公民或是較之政府組織而體現(xiàn)為公民身份地位的法人機(jī)構(gòu)。如此可見(jiàn)，由此構(gòu)成的社會(huì)組織是一個(gè)極為巨大、錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)體系，深入到社會(huì)生產(chǎn)生活各個(gè)角落。社會(huì)組織功能的發(fā)揮和參與社會(huì)治理的廣度、深度，是事關(guān)社會(huì)治理現(xiàn)代化總目標(biāo)的重要內(nèi)容。狹義上講，社會(huì)組織主要包括根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)在各級(jí)民政部門(mén)登記注冊(cè)的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，以及因種種原因未能合法登記但活躍在社會(huì)生活方方面面的各種組織、社區(qū)組織及體制外的各類社會(huì)組織，主要包括六類：（一）在各級(jí)民政部門(mén)登記注冊(cè)的基金會(huì)；（二）在各級(jí)民政部門(mén)登記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體；（三）在各級(jí)民政部門(mén)登記注冊(cè)的民辦非企業(yè)單位；（四）在城市社區(qū)開(kāi)展活動(dòng)并在街道辦事處備案的社區(qū)社會(huì)組織；（五）在各級(jí)工商管理部門(mén)登記的非營(yíng)利組織；（六）其他未經(jīng)登記而實(shí)際開(kāi)展活動(dòng)的社會(huì)組織。[7]狹義上社會(huì)組織較之廣義上，一是目的性更為清晰，根據(jù)其章程為實(shí)現(xiàn)公益性的社會(huì)目的而設(shè)立，二是組織性更加緊密。大部分依照有關(guān)法規(guī)規(guī)定并報(bào)請(qǐng)行政管理部門(mén)注冊(cè)登記設(shè)立，吸收?qǐng)F(tuán)體成員經(jīng)過(guò)篩選。三是管理上更為規(guī)范。有組織章程、財(cái)務(wù)審計(jì)，年度工作報(bào)告等。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出的“激發(fā)社會(huì)組織活力”中關(guān)于“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”的表述，就是將社會(huì)組織界定在狹義范疇。
三是公民組織。前已述及，社會(huì)組織屬于公民組織的范疇，為了有所區(qū)分，筆者將本文提及的公民組織亦界定在狹義范疇，即在廣大農(nóng)牧區(qū)和城鎮(zhèn)社區(qū)依照《村（居）民委會(huì)組織法》，依法行使自治權(quán)，實(shí)行自己的事自我管理的基層群眾自治制度而設(shè)立的村（居）委會(huì)的表現(xiàn)形式，作為本文對(duì)公民組織探討的范圍。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要發(fā)展基層民主，暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開(kāi)、述職、問(wèn)責(zé)等機(jī)制。開(kāi)展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。公民組織的廣泛建立，有力鞏固了黨和國(guó)家的執(zhí)政地位，推動(dòng)了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，同時(shí)也有效激發(fā)了廣大農(nóng)牧民群眾的創(chuàng)造力，推動(dòng)了我國(guó)民主法治建設(shè)的進(jìn)程。
其次在治理方式上，筆者以為，對(duì)人的社會(huì)活動(dòng)產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)行為的調(diào)節(jié)、規(guī)范，都應(yīng)該屬于社會(huì)治理的基本方式。政府組織、社會(huì)組織和公民組織以各自的權(quán)力范圍為界限，以公共權(quán)威、公共利益、價(jià)值認(rèn)同為依據(jù)，以最大限度增進(jìn)公共利益為目的，上下互動(dòng)、相互支持，互為前提、互為補(bǔ)充，共同維系社會(huì)秩序，鞏固國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定，滿足公眾需要?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》把“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”作為未來(lái)五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本理念，具體作用于社會(huì)治理方面，同樣具有重大指導(dǎo)意義。一是用創(chuàng)新理念指導(dǎo)體制建設(shè)，堅(jiān)持理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，把推動(dòng)多元共治作為完善我國(guó)特色民主政治的有效途徑；二是用協(xié)調(diào)理念完善治理主體，堅(jiān)持協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，多元互動(dòng)，充分激發(fā)社會(huì)組織、公民組織在社會(huì)治理中的主動(dòng)性、創(chuàng)造性，更好發(fā)揮社會(huì)組織、公民組織的積極作用；三用綠色理念優(yōu)化治理資源，有效控制社會(huì)治理成本，最大限度調(diào)動(dòng)各方參與社會(huì)治理的積極性，讓每一個(gè)治理主體各安其位，讓每一項(xiàng)治理資源事半功倍，形成共同參與、各得其所、各盡其能、和諧相處的社會(huì)治理新格局；四是用開(kāi)放理念增強(qiáng)社會(huì)活力，鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織參與社會(huì)治理，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì)資源，探索完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，把適合由社會(huì)組織承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)交由社會(huì)組織開(kāi)展。五是用共享理念維護(hù)人民利益，堅(jiān)持治理社會(huì)為了人民，社會(huì)治理依靠人民，治理成果由人民共享，讓全體人民在共建共享中有更多參與性、獲得感，逐步推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
三、公民自治：人類政治文明發(fā)展的客觀規(guī)律
按照民主集中制原則組織起來(lái)的人民代表大會(huì)制度，是根據(jù)我國(guó)獨(dú)特的文化傳統(tǒng)、歷史命運(yùn)、基本國(guó)情建立起的最符合國(guó)情的根本政權(quán)組織形式。人民當(dāng)家作主作為社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心，充分說(shuō)明了在人民代表大會(huì)制度載體下，我國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。因此，充分發(fā)揮公民及其組織在社會(huì)治理中的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，既是體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力主體的必然要求，也是解決改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)治理問(wèn)題的有效途徑。
從民國(guó)劉慶科的《中國(guó)地方自治變遷概觀》一書(shū)中可以看出，“地方自治”是清末的一個(gè)“泊來(lái)”詞，但村（居）民自治在我國(guó)歷史實(shí)踐當(dāng)中卻是源遠(yuǎn)流長(zhǎng)?，F(xiàn)代學(xué)者對(duì)秦以來(lái)我國(guó)古代政治結(jié)構(gòu)提出了“國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗教皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”的總體表述，以縣的設(shè)立劃分出“雙軌制”政治結(jié)構(gòu)，縣以上是自上而下的皇權(quán)，縣以下則是自下而上的紳?rùn)?quán)和族權(quán)，引申出與地方自治相類似的鄉(xiāng)紳社會(huì)、市民社會(huì)、國(guó)家與社會(huì)二元對(duì)立、鄉(xiāng)村社會(huì)非國(guó)家化等話語(yǔ)范式。[8]鄉(xiāng)、村等縣以下組織機(jī)構(gòu)在秦以后特別是唐宋時(shí)期得到確立，但這時(shí)鄉(xiāng)村的職能并不具備行政管理的職權(quán)，[9]管理公共事務(wù)的人員也非來(lái)自國(guó)家機(jī)關(guān)。在人口數(shù)量不斷增加、自然村落增多的背景下，國(guó)家需要強(qiáng)化對(duì)基層事務(wù)的控制保持政權(quán)的穩(wěn)定，于是設(shè)立了“里正”、“村正”等人員，以完成“課植農(nóng)?！?、“檢查非違”、“催驅(qū)賦稅”等職責(zé)，既保持了對(duì)基層組織的間接統(tǒng)治，又緩解了傳統(tǒng)社會(huì)資源不足的困境（減少了社會(huì)治理成本）。19世紀(jì)中葉后，清政府在縣政治理中，開(kāi)始嘗試將行政職權(quán)向鄉(xiāng)村中延伸，州縣佐雜官（主要指縣丞、巡檢司、主簿之類的小官）開(kāi)始分轄鄉(xiāng)村，并分劃轄區(qū)進(jìn)行治理，并且廣泛涉足到司法訴訟、錢(qián)糧征收等多個(gè)領(lǐng)域，加強(qiáng)了政府職權(quán)，推進(jìn)了權(quán)力擴(kuò)張。[10]打破了“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)。
民國(guó)政府時(shí)期，國(guó)民黨把地方自治作為“政治之極則”，大力推行“鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)”。特別是在1928年，南京國(guó)民政府公布《縣自治法》，確立了縣以下實(shí)行區(qū)、村、閭、鄰四級(jí)行政編制。縣以下區(qū)劃雖叫行政編制，但由于區(qū)村閭鄰各長(zhǎng)仍然由選舉產(chǎn)生，[11]不由政府派駐，不屬于行政職權(quán)向縣以下組織拓展，應(yīng)當(dāng)將其界定為“自治”。但與現(xiàn)代“自治”的內(nèi)涵相較，卻存在兩個(gè)方面的本質(zhì)區(qū)別：一是其機(jī)構(gòu)組成以行政強(qiáng)制為依據(jù)，既非歷史和自然因素形成的村落，也非基于公民自愿組合而成的組織。區(qū)、村、閭、鄰的劃分以戶作為基本單位，“五戶為鄰，二十五戶為閭”；“百戶以上之鄉(xiāng)村地方為村，其不滿百戶者得聯(lián)合數(shù)村編為一村，百戶以上之市鎮(zhèn)地方為里，其不滿百戶者編入村區(qū)域”；“每區(qū)至少應(yīng)以二十村里組成之”。這樣的劃分，實(shí)現(xiàn)了對(duì)人口的控制，是脫離地理轄區(qū)空間和維度存在的。二是自治職能的異化。民國(guó)縣級(jí)以下自治主要借鑒閻錫山在山西推行的“村制”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)作為立法機(jī)關(guān)，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察委員會(huì)作為監(jiān)察機(jī)關(guān)，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)公調(diào)解委員會(huì)替代閻錫山設(shè)立的息訟會(huì)，作為司法機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民選舉產(chǎn)生。這樣的地方“自治組織”的設(shè)立，并非是國(guó)家行政權(quán)力對(duì)公民組織自治權(quán)利的確認(rèn)，而是以法律制度設(shè)定行政編制，類似美國(guó)州市選舉制度，是行政機(jī)構(gòu)在地方的體現(xiàn)。同時(shí)，就其管理事務(wù)的范圍來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所的職能已經(jīng)脫離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民自身的公共事務(wù)或者公益事務(wù)，而是行政職權(quán)本身。所以說(shuō)，民國(guó)時(shí)期南京政府《縣自治法》的實(shí)質(zhì)，是以“自治”之名，行“統(tǒng)治”之實(shí)。當(dāng)蔣介石在面對(duì)“剿共”節(jié)節(jié)失利，認(rèn)為必須嚴(yán)密民眾組織、充實(shí)民眾自衛(wèi)力量才能收到肅清“匪共”之效時(shí)，[12]保甲制度得以復(fù)興并成為國(guó)民政府進(jìn)一步加強(qiáng)基層社會(huì)控制的工具。
新中國(guó)成立特別是改革開(kāi)放以后，我國(guó)陸續(xù)頒布了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》、《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，是目前我國(guó)村（居）民組織自治的法律淵源。從立法內(nèi)容看，我國(guó)公民自治的權(quán)力主體是廣大城鎮(zhèn)居民和農(nóng)牧區(qū)村民，這也是依據(jù)我國(guó)政權(quán)組織形式在社會(huì)建設(shè)中的具體體現(xiàn)，其自治的主要內(nèi)容集中在管理、教育和服務(wù)三個(gè)方面。村（居）民委員會(huì)作為公民自治的組織形式，是村（居）民決策和意志的執(zhí)行者。這樣的制度安排，充分體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)。但地方自治表現(xiàn)的是村（居）民對(duì)自身事務(wù)的管理，廣大人民群眾參與國(guó)家治理、社會(huì)治理，也應(yīng)當(dāng)是國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)的重要組成部分。因此，筆者將主權(quán)在民國(guó)體結(jié)構(gòu)下的“自治”劃分為公民參與國(guó)家治理、參與社會(huì)治理和自我治理三個(gè)部分。一是公民參與國(guó)家治理。即人民對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的參與。由人民代表大會(huì)制度來(lái)調(diào)整，集中反映了國(guó)家權(quán)力的屬性。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。由人民民主選舉產(chǎn)生的各級(jí)人民代表大會(huì)，對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，從不同角度、不同層面代表了最廣大人民群眾各個(gè)方面的利益訴求，人民代表大會(huì)既是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，也是體現(xiàn)人民當(dāng)家作主、人民參與國(guó)家治理的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式。二是公民參與社會(huì)治理，人民對(duì)自我范圍以外的社會(huì)事務(wù)活動(dòng)的參與。公民以組成社會(huì)組織的形式參與公共事務(wù)管理活動(dòng)，是公民參與社會(huì)治理的重要表現(xiàn)形式。各種協(xié)會(huì)、基金會(huì)、商會(huì)、學(xué)會(huì)等民間組織在社會(huì)生活中扮演著越來(lái)越重要的角度，在一定程度上既彌補(bǔ)了政府在社會(huì)治理中延伸和觸及不到位的方面，有效疏導(dǎo)了社會(huì)關(guān)系、維系了社會(huì)秩序，也同時(shí)在發(fā)展中逐步壯大，推動(dòng)了公民社會(huì)的建立。與此同時(shí)，公民參與社會(huì)治理的途徑是多樣的，如在《憲法》第二章規(guī)定了公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的批評(píng)建議權(quán)，申訴、控告、檢舉權(quán)，也是公民參與社會(huì)治理的重要組成部分。三是自我治理，也就是上述提到的村（居）民自治。村（居）民自治使廣大農(nóng)村牧區(qū)和城鎮(zhèn)社區(qū)居民在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，有效地處理與村（居）民利益密切相關(guān)的公共事務(wù)，將社會(huì)主義民主落實(shí)到最基層，保證了國(guó)家對(duì)基層的有效治理。
四、結(jié)語(yǔ)
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)地成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的必然趨勢(shì)。“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然帶來(lái)公民社會(huì)的成長(zhǎng)?！?strong>[13]社會(huì)治理方式作為政治制度的重要組成部分，受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定并為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)。單純依靠黨政主導(dǎo)的一元化社會(huì)治理方式與公民社會(huì)已經(jīng)格格不入、難以為繼，只有黨政主導(dǎo)、公眾參與，各安其位、各展其長(zhǎng)，協(xié)同作戰(zhàn)、同心同行，需要政府與公民對(duì)公共生活進(jìn)行合作管理，才能有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和長(zhǎng)治久安，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。與此同時(shí)，主權(quán)在民的國(guó)家根本政治制度，必然要求要發(fā)揮人民群眾參與各項(xiàng)治理的主體作用，這既是人類政治文明發(fā)展的客觀規(guī)律，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。因此，實(shí)現(xiàn)官民共治，是完善和發(fā)展社會(huì)主義根本政治制度的最佳途徑。
【注釋】
[1][3][5]俞可平.論國(guó)家治理現(xiàn)代化，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2014.6(第一版):1，21,22.
[2]孟建柱.2015年9月在全國(guó)社會(huì)治安防控體系建設(shè)工作會(huì)議上的講話.
[4]唐鈞.強(qiáng)調(diào)“過(guò)程”、倡導(dǎo)“調(diào)和”、兼顧“多元”、注重“互動(dòng)”—社會(huì)治理的四個(gè)特征.北京日?qǐng)?bào)，2015.3.2.
[6][7][13]王名等.社會(huì)組織與社會(huì)治理，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2014.6(第1版):40，41-42，73.
[8][10]胡恒.“皇權(quán)不下縣”的由來(lái)及其反思.中華讀書(shū)報(bào)，2015.11.4（5版）.
[9]劉友田.村民自治——中國(guó)基層民主建設(shè)的實(shí)踐與探索，北京：人民出版社，2010年.6（第1版）.
[11]李德芳.南京國(guó)民政府鄉(xiāng)村自治制度述論,河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2002.4.
[12]冉綿惠,李慧宇著.民國(guó)時(shí)期保甲制度研究.四大大學(xué)出版社，2005.4（第1版）：61.
【參考文獻(xiàn)】
[1]全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì).堅(jiān)定制度自信 自覺(jué)堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度——學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的重要講話[J]，北京：求是，2015.5.
【作者簡(jiǎn)介】
史文穎(1984.7-)男，陜西乾縣人，法學(xué)學(xué)士，現(xiàn)供職于中共拉薩市委政法委員會(huì)。
（責(zé)任編輯 馬穎超）
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