本文為國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“政府基本公共服務(wù)提供與民生需求保障協(xié)同機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號：13BGL147）子課題
（1.中共煙臺市委黨校；2.山東工商學(xué)院山東煙臺 264003）
【摘 要】近年來，我國的社會事業(yè)雖然有了很大的進(jìn)步，但從總體上來看，社會發(fā)展仍滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基本公共服務(wù)的發(fā)展水平仍然相對落后，分析民生保障中政府提供公共服務(wù)面臨的困境與挑戰(zhàn)，有利于推動政府進(jìn)一步改善民生，滿足民眾對公共服務(wù)的多樣化需求。
【關(guān)鍵詞】民生；民生保障；公共服務(wù)；困境；挑戰(zhàn)
民生關(guān)系國家、民族的興衰存亡，事關(guān)群眾福祉、社會和諧穩(wěn)定，只重視經(jīng)濟(jì)增長而忽視民生改善的國家，最終都會陷入經(jīng)濟(jì)社會的亂局。“十三五”時(shí)期，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)公共服務(wù)體系建設(shè)，不斷增加公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好民眾的每一項(xiàng)民生需求，讓廣大群眾更多更公平地享受改革發(fā)展成果。
一、當(dāng)前基本民生保障的新趨向
經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，民生發(fā)展也將進(jìn)入新境界，要堅(jiān)持以人民為中心，增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展。
1、民生保障水平要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)
我國經(jīng)濟(jì)目前仍然保持著良好的發(fā)展態(tài)勢，長期向好的基本面并沒有改變，支撐民生保障的物質(zhì)基礎(chǔ)仍在增強(qiáng)。但同時(shí)我們也看到，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不協(xié)調(diào)、民生保障相對滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入差距拉大趨勢等仍然沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。因此，民生保障要做到量力而行、盡力而為，一方面，要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上采取針對性更強(qiáng)、覆蓋面更大的舉措，讓人民群眾在共享改革發(fā)展成果中能夠擁有更多的獲得感。另一方面，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的態(tài)勢，及時(shí)適當(dāng)調(diào)整保障的標(biāo)準(zhǔn)、范圍，積極引導(dǎo)民眾對于基本民生保障的預(yù)期，防止其產(chǎn)生不切實(shí)際的過高期望。
2、民生保障程度要與基本公共服務(wù)能力相一致
我國的工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化正在快速推進(jìn)，人民群眾對基本公共服務(wù)的需求也在日益增長，對政府的基本公共服務(wù)能力也提出了更高的要求。同時(shí)，我們也意識到，隨著經(jīng)濟(jì)增速的回落，我國財(cái)政收入的增速已經(jīng)告別此前的較高增長時(shí)代，進(jìn)入中低增長的區(qū)間，我國的人均GDP在世界上仍是比較低的，民生保障要實(shí)現(xiàn)高水平和高覆蓋率是不現(xiàn)實(shí)的，在這種情況下，各級政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況、居民生活必需費(fèi)用和物價(jià)變動等情況，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，不斷提高基本公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)民生保障與基本公共服務(wù)能力相一致。
3、民生保障精準(zhǔn)性要與基本公共服務(wù)有效性相協(xié)調(diào)
新常態(tài)下，基本民生保障資源增速放緩，既要適當(dāng)增加供給，更要精確實(shí)施，做到公平公正、保障有效供給，充分實(shí)現(xiàn)民生保障精準(zhǔn)性與基本公共服務(wù)有效性的協(xié)調(diào)一致。一方面，要繼續(xù)增加面向困難群眾的公共服務(wù)和產(chǎn)品供給，優(yōu)先安排自然災(zāi)害生活救助、最低生活保障、醫(yī)療救助、特困人員供養(yǎng)等補(bǔ)助資金。另一方面，要加強(qiáng)信息化建設(shè)，充分運(yùn)用科技創(chuàng)新成果，進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)和監(jiān)督管理，提高基本民生保障的精確實(shí)施水平。
二、民生現(xiàn)狀給政府公共服務(wù)帶來的難題
在推進(jìn)全面建成小康社會的過程中，增進(jìn)民生福祉一直是政府施策的一個重點(diǎn)領(lǐng)域。2016年1至6月累計(jì)，教育支出13098億元，增長16.7%，醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出7178億元，增長23.7%，城鄉(xiāng)社區(qū)支出9900億元，增長34.5%，①千百萬的老百姓擁有了實(shí)實(shí)在在的獲得感。同時(shí)，我們也看到，我國仍然是一個發(fā)展中國家，仍處于社會主義初級階段，進(jìn)一步保障和改善民生仍面臨著不少難題。
1、基本公共服務(wù)發(fā)展不平衡
近年來，我國基本公共服務(wù)提升速度較快，但區(qū)域、城鄉(xiāng)、人群等方面發(fā)展出現(xiàn)平衡，農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)縣市區(qū)基本公共服務(wù)基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展相對滯后，與城市和發(fā)達(dá)縣市區(qū)相比存在一定差距。建國后相當(dāng)長一段時(shí)期,我國教育、醫(yī)療、衛(wèi)生及社會保障實(shí)行城鄉(xiāng)二元化體制,國家財(cái)政投入重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng),國家公共服務(wù)體制實(shí)行城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)村社會建設(shè)及公共服務(wù)的發(fā)展服務(wù)服從于城市優(yōu)先發(fā)展，這不僅造成城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)的資源占有、服務(wù)能力及供給水平等存在較大的差距,也導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民民生權(quán)益及公共服務(wù)享有的權(quán)益出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。
2、公共服務(wù)的市場化程度和社會參與度不高
在我國，長期以來，提供公共服務(wù)的主體主要是政府，公共服務(wù)的市場化程度不高，社會參考度也較低，公共服務(wù)的市場化仍處于起步和發(fā)展階段，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等還發(fā)育不夠完善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，全國共有社會服務(wù)機(jī)構(gòu)166.8萬個，全國共有社會組織60.6萬個，社會團(tuán)體31.0萬個，基金會4117個，民辦非企業(yè)單位29.2萬個，基層群眾自治組織共計(jì)68.2萬個。[1]僅從數(shù)字上來看，提供公共服務(wù)的社會服務(wù)人員無論是數(shù)量、素質(zhì)還是技能方面都不足，此外，現(xiàn)有的服務(wù)主體還面臨著人財(cái)、物等的短缺問題，這些都對我國公共服務(wù)市場化提出了重要挑戰(zhàn)。
3、公共服務(wù)領(lǐng)域缺乏大數(shù)據(jù)思維
大數(shù)據(jù)是一種新的思維方式，而一些管理部門公布的數(shù)據(jù)公信力不夠、透明度不高，降低了數(shù)據(jù)在政府管理中的作用，要想在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)與大數(shù)據(jù)的真正融合，現(xiàn)實(shí)中還存在著諸多挑戰(zhàn)。一是運(yùn)用大數(shù)據(jù)的意識不夠強(qiáng)。實(shí)踐運(yùn)用中，更多地是把數(shù)據(jù)進(jìn)行了存儲，堆積了大量的數(shù)據(jù)而沒有進(jìn)行分析利用，導(dǎo)致出現(xiàn)數(shù)據(jù)孤島和數(shù)據(jù)閑置問題。二是公共服務(wù)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)可用性不高。很多的公共服務(wù)部門，每天都在產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)，但由于不同部門的數(shù)據(jù)格式、采集標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致數(shù)據(jù)質(zhì)量差，處理也很不規(guī)范，可用性比較差。三是缺乏大數(shù)據(jù)的專業(yè)人才。公共服務(wù)部門從業(yè)人員多元化，但是既熟悉本單位業(yè)務(wù)，又掌握大數(shù)據(jù)技術(shù)的復(fù)合型人才相對較少。
三、民生發(fā)展給政府公共服務(wù)提出的挑戰(zhàn)
我國是一個擁有13億多人口的發(fā)展中大國，人口多、底子薄，正處于并將長期處于社會主義初級階段。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)增速減緩，公共服務(wù)需求卻在快速增長，政府公共服務(wù)面臨新的挑戰(zhàn)。
1、人口老齡化程度加快帶來新挑戰(zhàn)
按照聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn)，2000年我國已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化社會，且我國老齡化速度要高于部分發(fā)達(dá)國家，截至2014年底，全國60歲及以上老年人口21242萬人，占總?cè)丝诘?5.5%，其中65歲及以上人口13755萬人，占總?cè)丝诘?0.1%。[2]現(xiàn)階段，中國人口老齡化呈現(xiàn)出其獨(dú)有的特征：未富先老、規(guī)模更大，速度更快，贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)更重，二元結(jié)構(gòu)明顯，這將對公共服務(wù)和社會保障項(xiàng)目的籌資和服務(wù)能力形成巨大的挑戰(zhàn)，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和老年護(hù)理等方面表現(xiàn)更為突出。根據(jù)專家的預(yù)測，2030年養(yǎng)老金的公共支出部分占GDP的比重將會翻倍，而用于醫(yī)療衛(wèi)生的公共支出僅僅因老齡化因素就會增加50%。[3]
2、城鎮(zhèn)化和大規(guī)模人口流動帶來新挑戰(zhàn)
根據(jù)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)人口變動趨勢預(yù)測，到2020年，我國流動遷移人口(含預(yù)測期在城鎮(zhèn)落戶的人口)將逐步增長到2.91億，年均增長600萬人左右，其中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口約2.2億人，城城之間流動人口約7000萬人。[4]長期以來形成的基本公共服務(wù)與戶籍掛鉤的人口管理模式，直接導(dǎo)致了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正演變?yōu)槌擎?zhèn)內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)——戶籍居民和非戶籍居民享受的基本公共服務(wù)水平和社會權(quán)利實(shí)現(xiàn)程度差異較大,很多流動人口無法享受流入地的服務(wù)，雖然近些年有所改善，但問題仍很突出，這種制度所導(dǎo)致群體間所享受的基本公共服務(wù)權(quán)利不平等和社會分化矛盾日漸突出，政府的公共服務(wù)能力受到前所未有的挑戰(zhàn)。
3、公眾不斷增長的多樣化需求帶來新挑戰(zhàn)
從社會發(fā)展的進(jìn)程來看，公眾的公共服務(wù)需求始終處于不斷變動中，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、社會習(xí)俗、傳統(tǒng)觀念等方面存在差異，造成公眾對于公共服務(wù)的需求層次和消費(fèi)能力也日益呈現(xiàn)出層級化和多元化的特征。據(jù)新公共管理理論，現(xiàn)代社會治理應(yīng)該是一個多元的、和諧的整體治理結(jié)構(gòu)，政府不再是治理的“唯一”主體，其他社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在社會治理中扮演著越來越重要的角色。一些地方政府和部門對這種新特征認(rèn)識不足，仍習(xí)慣于采用以政府供給為主導(dǎo)的公共服務(wù)提供模式，導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)過重，公共服務(wù)的供給與公眾的實(shí)際需求不相匹配，甚至出現(xiàn)供需結(jié)構(gòu)失衡、服務(wù)質(zhì)量低下、服務(wù)效率不高等弊端，無法滿足公眾多樣化的需求。
總之，在推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，應(yīng)正視民生保障面臨的困境與挑戰(zhàn)，建立健全基本公共服務(wù)體系，不斷提升基本公共服務(wù)的可及性與公平性，在全社會形成合力，多種力量共同推動，真正實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展成果人人共享。
【注釋】
①數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國財(cái)政部網(wǎng)站公布的《2016年6月財(cái)政收支情況》http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201607/t20160715_2358299.html
【參考文獻(xiàn)】
[1] [2]《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》
http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201506/20150600832371.shtml
[3]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.民生為本：中國基本公共服務(wù)改善路徑[M].2012，9，8
[4]《中國流動人口發(fā)展報(bào)告2015》
【作者簡介】
劉霞（1975-）女，山東煙臺人，山東省煙臺市委黨校副教授，行政管理教研室副主任，公共管理碩士，研究方向：公共管理.
姜文芹（1964-）女，山東煙臺人，山東工商學(xué)院教授，研究方向：營銷管理。
（責(zé)任編輯 馬穎超）
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