本文為陜西省社科界2016年度重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題研究項(xiàng)目（項(xiàng)目名稱: 《社會(huì)轉(zhuǎn)型期陜西省農(nóng)村社會(huì)矛盾防控研究》，項(xiàng)目編號(hào)：2016C61）
（西安外事學(xué)院應(yīng)用法學(xué)研究所 陜西西安 710077）
【摘 要】本文依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)政策，十八大精神和相關(guān)文件，并總結(jié)全國(guó)各地農(nóng)村土地制度改革的實(shí)踐，從堅(jiān)持和完善家庭承包責(zé)任制、確權(quán)頒證、加速流轉(zhuǎn)、改革宅基地、培育新的經(jīng)營(yíng)主體，與城鄉(xiāng)一體化同步，建立統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)和改革征地制度等八個(gè)方面提出可供農(nóng)村土地制度改革的路徑選擇。提出農(nóng)村土地制度改革是個(gè)系統(tǒng)工程，選擇改革路徑應(yīng)因地制宜，有所側(cè)重，又要互相聯(lián)系互為補(bǔ)充，全力推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；土地制度；改革路徑
農(nóng)村土地制度改革既要有法規(guī)依據(jù)，又要有政策依據(jù)。這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，全面深化農(nóng)村改革的必然選擇，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的必由之路。方向已經(jīng)明確，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革？我國(guó)地大物博，人口眾多，土地資源稀缺，省情縣情不同，農(nóng)情不同，土地制度改革的具體要求各異，因此選擇適合自身需要，又符合法律政策規(guī)范的改革實(shí)施路徑頗為重要。根據(jù)我國(guó)國(guó)情農(nóng)情以及現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)政策，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革基本路徑如下：
一、堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明符合我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力實(shí)際，已經(jīng)再延期承包30年并保持長(zhǎng)久不變的農(nóng)村土地基本經(jīng)營(yíng)制度。穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，是保障農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，保持農(nóng)村穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)，所以堅(jiān)持和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是新時(shí)期農(nóng)村土地制度改革的基本路徑。
二、健全土地（含宅基地、林地等土地資源）確權(quán)頒證工作
健全土地（含宅基地、林地等）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，是農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)工作。建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信息平臺(tái)，方便群眾查詢，利于服務(wù)管理，確權(quán)登記工作原則上確權(quán)到地，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，也可以確權(quán)、確股、不確地。確權(quán)工作以現(xiàn)有承包臺(tái)賬、合同、證書(shū)為依據(jù)確認(rèn)承包地歸屬；堅(jiān)持依法規(guī)范操作，嚴(yán)格執(zhí)行政策，按法定程序操作。土地權(quán)屬發(fā)生變化后要依法進(jìn)行變更登記，這是土地制度改革的基礎(chǔ)工作。
三、加速土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)
加速土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)，即在家庭承包基礎(chǔ)上，土地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這實(shí)質(zhì)上也是承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。加速土地流轉(zhuǎn)是是建設(shè)新農(nóng)村和新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的必由之路；是農(nóng)民增收的有效途徑。土地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持依法、自愿、有償。以農(nóng)民為主體，政府扶持引導(dǎo)，市場(chǎng)配置資源，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民利益，不得改變土地用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。要?jiǎng)?chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，應(yīng)依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地制度改革的重中之重。
四、改革農(nóng)村宅基地制度
農(nóng)村宅基地是重要的土地資源，改革宅基地制度是農(nóng)村土地制度改革的重要組成部分。中共中央、國(guó)務(wù)院在2013年一號(hào)文件中明確指出要依法保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。要加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作，深化宅基地制度改革。在2014年中央一號(hào)文件中，又進(jìn)一步提出完善宅基地制度的要求，要改善農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。宅基地和其他承包地一樣可以依法流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房管理辦法，要建立宅基地退出制度。
五、通過(guò)培育新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為載體實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革
農(nóng)村土地制度改革離不開(kāi)改革載體，在堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位的同時(shí)，通過(guò)培育新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、土地股份公司等，作為載體，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)等制度改革。這里以土地股份合作制為例加以說(shuō)明，即農(nóng)民以土地使用權(quán)入股，實(shí)現(xiàn)集體所有，農(nóng)戶擁有承包權(quán)和股權(quán)，實(shí)際經(jīng)營(yíng)者擁有土地使用權(quán)。在三權(quán)分離的基礎(chǔ)上，土地實(shí)物形態(tài)與價(jià)值形態(tài)相分離，這種新型土地制度模式既借鑒了土地合作制的歷史經(jīng)驗(yàn)，又引入了現(xiàn)代企業(yè)制度的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)和要求。土地股份合作制具有以下特點(diǎn)：（1）農(nóng)村土地股份合作制理順了產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確了各方權(quán)利和義務(wù)，調(diào)動(dòng)了三方積極性。（2）有利于建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。（3）有利于對(duì)土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。（4）有利于構(gòu)建一種與生產(chǎn)力發(fā)展與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，有助于對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一開(kāi)發(fā)利用，是一種科學(xué)的管理方式。（5）有利于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入，增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，規(guī)避各類市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。（6）有利于以土地為主的多種生產(chǎn)要素的合理配置。十八大后以家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)為主的經(jīng)營(yíng)主體大大發(fā)展，促進(jìn)了土地制度的改革。
六、與城鄉(xiāng)一體化、新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)同步，改革農(nóng)村土地制度
城鄉(xiāng)一體化、新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必然伴隨著農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村，剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，進(jìn)而推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)、宅基地的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地集約經(jīng)營(yíng)，因此在土地城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，應(yīng)把城鄉(xiāng)一體化、新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地制度改革結(jié)合起來(lái)同步規(guī)劃、同步實(shí)施，相得益彰，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化促進(jìn)土地制度改革，搞好以土地流轉(zhuǎn)為重點(diǎn)的農(nóng)村土地制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。
七、建立統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，規(guī)范土地交易
在農(nóng)村土地制度改革中，應(yīng)逐步打破城鄉(xiāng)二元化的城鄉(xiāng)分割機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，依法規(guī)范，有序流動(dòng)，平等交易。在符合規(guī)范和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。
八、改革農(nóng)村征地制度，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革
在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，隨著城市的不斷擴(kuò)張，農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展，必然會(huì)產(chǎn)生農(nóng)村土地征用問(wèn)題，因此土地征用制度改革就成了農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。中央要求，要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序。要修訂和完善有關(guān)法律法規(guī)，制定好政策，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)期受益，要健全征集地爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
總之，新時(shí)期農(nóng)村土地制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)的、綜合的工作，各種路徑也是互相聯(lián)系、互相補(bǔ)充的，在選擇具體改革路徑和辦法時(shí)應(yīng)注意因地制宜，有所側(cè)重，也要互相配合。如城鄉(xiāng)一體化改革必然伴隨土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)又離不開(kāi)土地交易市場(chǎng)，這是改革農(nóng)村土地工作制度選擇路徑方法時(shí)必須重視的。另外在選擇時(shí)要處理好執(zhí)行法律和政策與改革的關(guān)系，既要依法推進(jìn)改革又要敢于創(chuàng)新，及時(shí)將經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明成熟的政策上升為法律，以推進(jìn)改革。要注意在憲政體制下推進(jìn)政治體制和綜合治理，從根本上保證農(nóng)村土地制度改革的順利推進(jìn)。
【參考文獻(xiàn)】
[1]中共中央、國(guó)務(wù)院，關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)，2014年中央一號(hào)文件
[2]中共中央、國(guó)務(wù)院，關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)，2013年中央一號(hào)文件
[3]儲(chǔ)誠(chéng)煒.制度創(chuàng)新視角下黨的農(nóng)村土地政策變遷研究 [M] 西安，西北農(nóng)林科技大學(xué)出版社，2013.12：95-96
[4]李偉.關(guān)于城鄉(xiāng)一體化問(wèn)題研究綜述 [J] 經(jīng)濟(jì)研究參考，2010.42 43.
【作者簡(jiǎn)介】
杜德魚(yú)（1952—）男，陜西華縣人，西安外事學(xué)院教授、碩導(dǎo)。研究方向：農(nóng)業(yè)法規(guī)與政策。
（責(zé)任編輯 馬穎超）
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