記者 | 梁宙
編者按：從此次新冠肺炎疫情中，我們應該吸取哪些經驗教訓，彌補哪些領域的短板？2月14日，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議上說，這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。他特別強調，要強化公共衛(wèi)生法治保障、要改革完善疾病預防控制體系、要改革完善重大疫情防控救治體系、要健全重大疾病醫(yī)療保險和救助制度、要健全統(tǒng)一的應急物資保障體系。
新冠肺炎疫情發(fā)生后，郝南為住不上院的重癥患者發(fā)起了提供制氧機的項目，隨后他又發(fā)起了倡導、協(xié)調對醫(yī)院的呼吸機捐贈的項目。為了提高效率，他聯(lián)合國內13家基金會和公益組織一起執(zhí)行。
目前為止，制氧機項目由“武漢銀杏伙伴在行動”團隊執(zhí)行，一共為湖北發(fā)放了2300多臺制氧機，呼吸機項目則為多家基金會提供了呼吸機捐贈方面的協(xié)調和技術支持，國內基金會共為湖北捐贈了8800臺以上的呼吸機。
郝南曾經是北京大學醫(yī)院的一名醫(yī)生。2008年汶川地震，他作為志愿者參與抗震救災，此后，他一直活躍在公益事業(yè)領域。2014年，郝南辭職專門做公益，現任中國慈善聯(lián)合會救災委員會副主任委員、中國災害防御協(xié)會地震應急救援專業(yè)委員會常務副主任委員、卓明災害信息服務中心創(chuàng)始人。
疫情之下，郝南只是參與醫(yī)療物資籌集的公益人士的一個縮影。期間，全國各地為防控疫情捐款，醫(yī)療物資從各地運往湖北等疫區(qū)，無數志愿者為防疫工作和市民生活正常運轉忙碌著。
據國務院聯(lián)防聯(lián)控機制2020年3月9日舉辦的新聞發(fā)布會介紹，截至3月8日24時，全國各級慈善組織、紅十字會接收社會捐贈的資金總額為292.9億元，捐贈的物資約5.22億件。全國各級慈善組織、紅十字會累計撥付捐贈資金約239.78億元，撥付捐贈物資約4.66億件。
近兩個月來，疫情中的慈善捐贈從接收到分發(fā)的效率有著一個提升的過程。
但仍有很多值得反思。原民政部社會福利與慈善事業(yè)促進司司長、北京師范大學中國公益研究院院長王振耀教授表示，物資清單制度不完善，社會組織專業(yè)化程度整體不高，政府、指定慈善機構與其他社會組織三方之間的協(xié)商機制不夠完善，是這次疫情中暴露出來的幾個主要問題。
無法抵達現場
武漢暴發(fā)新冠肺炎疫情后，郝南發(fā)起了捐贈制氧機項目和呼吸機項目，但他很快發(fā)現這次疫情的慈善組織形式和救援并不同于以往的自然災害：他們無法到達現場。
2008年以來，郝南參加了很多場自然災害的救援。據他回憶，在以前的災害中，國內的救災組織、救援隊可以到災區(qū)現場的社會組織協(xié)調中心報到，然后各機構領任務，大家協(xié)商如何合作，如何開展工作。
但1月26日，民政部發(fā)布第476號公告要求，慈善組織為湖北省武漢市疫情防控工作募集的款物，由湖北省紅十字會、湖北省慈善總會、湖北省青少年發(fā)展基金會、武漢市慈善總會、武漢市紅十字會接收。外地慈善組織、志愿服務組織在疫情應對響應終止之前，不派工作人員、不發(fā)動組織志愿者進入湖北省。
“不到現場如何組織物資？這個事情大家以前都沒干過?！焙履险f。
中華思源工程扶貧基金會副秘書長陶鳴告訴界面新聞，與以往賑災相比，此次疫情的傳染性、危險性和困難程度要高于一般賑災數倍甚至更高。特別是其周期長、區(qū)域廣、病癥隱藏性和救助時效性等特點，是公益組織很難預料到的?！耙酝c災只需捐贈基本的生活物資，但本次救援重在控制疫情、救治患者?！?/p>
疫情中，中華思源工程扶貧基金會緊急提供了100輛急需轉運危重病人的負壓救護車，以及大量呼吸機等醫(yī)療設備，援助了數百噸消毒物資和個人防護物資及用品。還整合國內外愛心力量，解決春節(jié)休假、貨源短缺等短板，而且盡可能發(fā)動當地志愿者的服務優(yōu)勢，降低疫情區(qū)域救援保障風險，運用遠程辦公工具，實現無接觸救援。
中國紅十字基金會工作人員對界面新聞表示，公共衛(wèi)生突發(fā)事件有別于其他自然災害，因為疫情讓所有人都深陷其中，每個人都是潛在的受影響的人，這使得救災行動不能從容地展開，受到很大的限制，如限制人流，救援人員和志愿者不能像應對其他自然災害那樣，可以自由出入。
中國紅十字基金會工作人員分析，這次疫情對救災救援的時效性有很高的要求，疫情防控更多地聚焦在緊急響應階段，這對捐贈款物執(zhí)行如何做到及時有效、保障用到防控急需等方面提出更高的要求，加大了執(zhí)行的壓力。
“疫情前期主要集中在醫(yī)療物資采購、運輸和發(fā)放存在較多挑戰(zhàn)，如采購途徑少，急需醫(yī)用物資短缺；醫(yī)療物資采購對專業(yè)度要求較高；在供給緊缺的條件下，短期內完成采購對經銷商資質鑒別也是很大的挑戰(zhàn)。此外，需求精準對接難度大，傳染病疫情具有特殊性，前方人手不足，以及醫(yī)用消毒液等液體、粉末類的特殊物資運輸困難等。”中國紅十字基金會工作人員稱。
深圳國際公益學院代理院長、教授黃浩明指出，疫情與其他自然災害的救災方式有很多不一樣的地方，疫情特殊的地方就是疾病的傳染性，所以很多工作不能簡單地套用自然災害救災的模式，這個時候還面臨最大的一個問題——有錢買不到物資，無論是口罩、防護設備、應用設備、檢測設備，剛開始我們都處在一個非常乏力的局面。
慈善組織專業(yè)化程度待提高
在疫情爆發(fā)后的前10天里，郝南有接近崩潰的時候——他感到一些專業(yè)公益機構、救災組織幾乎是失語和失能的。
“大量的志愿者團隊做了特別了不起的工作，但我們很少看到公益組織、社會組織的身影，公益機構的專業(yè)經驗沒有得到任何借鑒和應用?！焙履险f。
此前，有醫(yī)院工作人員曾對界面新聞表示，醫(yī)院的接受社會捐贈公告只能提供衛(wèi)生系統(tǒng)要求的標準，但捐贈過來的部分物資不符合標準，如口罩是普通口罩，醫(yī)院無法使用，也無法接受這類物資。
郝南指出，在防護物資、醫(yī)療器械等物資的鑒別上，一些公益機構可能邁不過這個專業(yè)門檻。另外，如果社會組織沒有相關背景，在一些專業(yè)的領域也很難做好——如心理關懷、哀傷輔導、救助特殊人群等領域。
在疫情防控初期，慈善捐贈物資的接收分配效率還一度引發(fā)爭議。其時，社會各界捐贈的善款和物資陸續(xù)匯聚到了疫區(qū)，但武漢市紅十字會庫存積壓，武漢一線醫(yī)院物資緊缺情況嚴重，湖北省紅十字會也因為接收分配物資效率低等問題受到了公眾質疑。
武漢紅十字會相關人士曾向媒體表示，醫(yī)院所需物資數據先報給疫情指揮中心和衛(wèi)生局，指揮中心再分發(fā)物資，武漢紅十字會沒有物資、資金分配權，物資和資金由指揮部統(tǒng)一調撥。但是，這一解釋依然難以打消公眾的疑慮。
2月1日，武漢市政府官網發(fā)布的《武漢市紅十字會感謝各界愛心答復各方疑問》表示，境內外單位或個人如有定向捐贈醫(yī)院，可直接與定向捐贈醫(yī)療機構對接，確認后可直接將物資發(fā)往受捐單位。3日后，針對湖北省紅十字會在捐贈款物接收分配中的有關問題，湖北省紀委監(jiān)委免去張欽省紅十字會黨組成員、專職副會長職務，另有多人受到處分。
此后，湖北地區(qū)的捐贈款物接收、分配的效率得到了提升。
實際上，民政部對于慈善組織開展疫情防控慈善募捐的政策也在發(fā)生改變。2月14日，民政部發(fā)布《慈善組織、紅十字會依法規(guī)范開展疫情防控慈善募捐等活動指引》要求，慈善組織、紅十字會接收的定向捐贈物資，按捐贈人意愿委托送達或由捐贈人直接送達最終使用單位。對于可以直接送達最終使用單位的非定向捐贈物資，由慈善組織、紅十字會協(xié)調捐贈人直接送達最終使用單位或指定地點。
“2月份開始，出現了一些比較好的公益項目，專業(yè)的力量體現了出來，比如恩派、招商慈善基金會、萬科基金會等對心理需求、對基層社區(qū)的一些支持性的項目。后面這段時間里，公益組織開始扳回一城，但從整體上來看，仍然體現出公益行業(yè)發(fā)展不健全、積貧積弱的現狀?！焙履蠈缑嫘侣務f。
黃浩明表示，中國做公共衛(wèi)生預防的社會組織比較少，關注傳染病、預防傳染病的一些學會和協(xié)會都比較松散，也沒有進入到政府救災的體系。部分做醫(yī)療、健康項目的社會組織有一定的基礎，但是很多機構缺乏專業(yè)人員，也沒有能力應對如此大的公共衛(wèi)生突發(fā)事件。
“中國現在有7000多家基金會，包括社會服務組織加起來已超過80萬家，疫情中很多社會組織都很積極，但是專業(yè)化程度還是弱。當重大疫情來了，疫情防護的志愿者是哪些，標準是什么，如何調度，如何聯(lián)合行動，沒有一個統(tǒng)一的平臺促進大家進一步合作。”王振耀稱。
清華大學公益慈善研究院副院長賈西津教授指出，社會組織的參與可以是方方面面的，特別是當地社會組織，不一定只有醫(yī)療參與，醫(yī)療方面的參與也有專業(yè)性和非專業(yè)性的領域，非專業(yè)性的領域如解決醫(yī)護人員吃飯、回家等問題。醫(yī)療防護物資調配等涉及專業(yè)性的領域，可以通過專業(yè)化分工和共享平臺的審核機制來實現。
“疫情中，社會參與就像是一個大大的池塘，層次上分為從完全不需要專業(yè)人員識別的，到與專業(yè)性有關的，再到需要專業(yè)人員識別的，實際上專業(yè)核心部分是非常少的，大部分工作可以通過社會組織參與完成?！辟Z西津說。
王振耀指出，我國慈善組織將來需要進一步專業(yè)化，尤其是在疫情面前，醫(yī)療衛(wèi)生界或與醫(yī)療衛(wèi)生相近的慈善組織能不能承擔起樞紐的作用，對整個慈善工作的開展起到至關重要的作用。這個“樞紐”可以根據不同的專業(yè)、不同的災種來選定，并且需要各機構加強聯(lián)合意識。
物資清單系統(tǒng)待建立
疫情防控初期，雖然全國各地的醫(yī)療防護物資與設備源源不斷支援湖北，但武漢乃至湖北省各大醫(yī)院仍長時間出現醫(yī)療防護物資緊缺的問題。
2月11日，湖北省衛(wèi)生計生宣傳教育中心通過官方微信公號“健康湖北”發(fā)布了武漢各大醫(yī)院的接受社會捐贈公告，武漢市20多家醫(yī)院在名單之中，其時有的醫(yī)院接受社會捐贈公告已經更新至第五版。緊缺的物資主要包括醫(yī)用防護口罩、護目鏡、防護服等醫(yī)療防護物資，也有醫(yī)院緊缺心電監(jiān)護儀、呼吸機、移動紫外線消毒車等設備。
王振耀分析，上述情況的出現主要是因為缺乏物資支援清單系統(tǒng)。大災大疫一定要有這個系統(tǒng)，即使疫情發(fā)展得再快，也需要對疫情有一個評估。
“物資清單系統(tǒng)的作用在于，如評估超過100人確診、超過1000人確診、超過1萬人或5萬人確診分別需要多少醫(yī)療物資，前方指揮部可以理直氣壯地告訴中央和全社會，大體需要多少醫(yī)療物資，以便及時調集和求援?！蓖跽褚f。
在汶川地震時期，王振耀擔任民政部救災司司長，他曾參與統(tǒng)籌汶川抗震救災一線工作，當時的救災情況他歷歷在目。他回憶，2008年汶川地震發(fā)生后，中國社會各界和其他國家一共支援汶川140多萬頂帳篷，把災區(qū)的老百姓(74.880,1.82,2.49%)生活安頓了下來。當時，物資支援清單起到了重要作用，有了清單后在中央調度和全國支援上都比較有序。
“盡管疫情很特殊，物資支援清單還是需要盡早明確。物資調度上出現調配問題，就變成了只好靠醫(yī)生、醫(yī)院呼吁。”王振耀說。
王振耀指出，物資支援清單制度類似于預案的再具體化，清單不是固定的，而是隨著疫情發(fā)展而適度調整，方便動員慈善的力量，讓社會力量、國家力量，全世界的力量有序進入疫區(qū)。
此次疫情防控中出現的另一個現象是，當全國的目光都聚焦在疫情漩渦中心的武漢時，湖北省的其他城市受到的關注程度并不高，也導致了這些地方的醫(yī)療物資緊缺問題嚴重。
2月8日，孝感市新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部宣傳組工作人員曾對界面新聞表示，孝感市的疑似病例仍較多，緊缺醫(yī)療防護物質。隨州市新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部醫(yī)療組工作人員也表示，當時隨州市緊缺醫(yī)務人員和醫(yī)療設備。
2月9日以后，我國19個省份開始對口支援湖北省武漢以外地市的新冠肺炎防治工作，這些城市的醫(yī)療防護物資、設備和醫(yī)務人員緊缺的問題才逐漸得以緩解。
此外，疫情中的非定點醫(yī)院面臨的問題也不容易受到關注。據2月5日每日經濟新聞援引一位接近湖北省衛(wèi)健委婦幼處的人士的消息稱，當下N95口罩全部緊缺，但會優(yōu)先保障定點醫(yī)院，而非定點醫(yī)院“應該拿不到”。物資缺乏一方面會影響到病人的救治問題，同時也對醫(yī)護人員的安全造成影響。
郝南指出，在缺乏統(tǒng)籌的情況下，捐贈物資的分布會呈現“馬太效應”：多的格外多，少的格外少，因為需求的表達在信息層面上是不均等的，就會造成資源分布的不均衡。更容易顯現出來的需求，更有社會鏈接的信息，就更容易獲得資源。
賈西津認為，在捐助物資分配過程中應該分為兩種機制，一種是指揮部調配體制內的資源進行全面的分配，在這個過程中，可能有某些地方沒有得到關注，因為在總體資源有限的情況下，會涉及到優(yōu)先序，那些不在優(yōu)先序之中的地方就容易被忽略。
“第二種機制是社會機制，社會組織的關注點往往和官方不一樣。大家都會關注到某些’熱點地方’，但真正成熟的社會組織恰恰能夠發(fā)現被忽視的地方和領域，因為社會組織的特點是要傾向弱勢中的弱勢?！彼龑缑嫘侣務f。
三方協(xié)商機制仍需完善
這次疫情中，由于外地慈善組織、志愿服務組織不能進入湖北省，政府、被指定的慈善機構和其他社會組織三方之間的協(xié)商機制暢通對整個慈善工作的開展尤為重要。
“疫情中很多公益機構去不了疫區(qū)，武漢本地的社會組織并不多，能夠在本地承接救災救援任務的機構更少，疫情對于社會組織的挑戰(zhàn)很大。”郝南說。
2月22日，“武漢嫂子十級漢罵”在網絡上引發(fā)關注。一名女業(yè)主因小區(qū)進入全封閉式管理模式后物資配送不合理等問題，在微信群一番怒罵而走紅。據澎湃新聞報道，武漢中百超市對該名女業(yè)主所在的小區(qū)推出AB套餐，其中生鮮套餐300元一份，包括肉類以及蔬菜；270元的干貨套餐則包括大米、醬油、衛(wèi)生紙等，并且無法單獨購買。
該事件引發(fā)關注后，社區(qū)向居民表達了歉意。第二天，據“武漢發(fā)布”通報，社區(qū)與中百超市協(xié)商取消團購套餐，附近的家樂福取而代之成為居民團購的新供貨商，其他個性化物資需求由社區(qū)代購補齊。
郝南認為，社區(qū)是社會組織應該發(fā)揮作用的地方，社區(qū)里的政府工作人員數量有限，社會組織可以幫忙做很多事情，如心理幫扶，社會組織可以成為政府與社區(qū)之間的緩沖帶，他們兩邊都能理解，工作也推行得下去。
他分析，總體上看，這次疫情中湖北省缺乏一個有貫穿性的機構網絡。湖北省慈善總會聯(lián)合了一個義工機構網絡，利于將物資往下發(fā)放，但這個網絡除了網絡內的六十多家機構以外，對接不了其他機構。壹基金以前每年都在全國各省開展救災工作，在湖北也有一個聯(lián)合救災網絡，但它仍是一個獨立的體系。
“這次疫情有著特殊性，不是自然災害，我們以前的協(xié)作方式需要在災區(qū)有一個當地的樞紐，這次的樞紐并未建立起來。地方組織沒有這個能力，也沒有做好這個準備?！焙履险f。
王振耀認為，在這種重大疫情中，紅十字會可能是最好的“樞紐”選擇。“紅十字會熟悉整個衛(wèi)生系統(tǒng)，有著全國性的網絡，更適合成為’樞紐’，”王振耀說，紅會能否承擔起一定的樞紐功能對于整個抗疫工作也起著重要作用。
《中華人民共和國紅十字會法》規(guī)定，紅十字會獨立自主地開展包括救援、救災在內的相關工作，建立紅十字應急救援體系。實際上，民政部在其發(fā)布的第476號公告中要求，指定5家接收慈善組織為湖北省武漢市疫情防控工作募集款物的機構，除定向捐贈外，原則上服從湖北省、武漢市等地新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部的統(tǒng)一調配。
“疫情發(fā)生前期，武漢肺炎防控指揮部缺乏經驗，將紅會按一般行政單位看待，他們按分工去守倉庫、接受捐贈，但沒有分配權。這把紅十字會的獨立職能取消了?！蓖跽褚f，對于紅會而言，這次疫情是一個檢驗，前期受到質疑，反映出紅會的工作還存在一些漏洞。
王振耀指出，社會組織應該納入到國家應急體系里，目前的應急體系是2005年前后建立的，當時的社會慈善力量還不足。現在看來，如果國家應急體系中沒有社會力量的組織和協(xié)調，這個體系就存在著重大的缺陷，這是國家應急體系建設的15年來需要做出的最大調整。
“這一次，社會組織特別是公益慈善的力量應形成多樣化的聯(lián)盟和合作平臺，沒有這些聯(lián)盟和平臺容易打亂仗，合力不夠?！蓖跽褚f。
賈西津認為，三方協(xié)商機制中，政府應做好行政體系之內的統(tǒng)籌，協(xié)調各方資源以及行動機制。紅會是一個獨立運作的組織，應嚴格依據《紅十字會法》運作。社會組織應該更加開放和多元，有著志愿性、多元性、開放性、專業(yè)性等特點。政府可以為慈善機構搭建一個協(xié)商平臺，三方是協(xié)作的關系，各組織平行行動，構成機制良性運作的基礎。
2015年，中華思源工程扶貧基金會副理事長兼秘書長李曉林在全國“兩會”上曾提出建立國家級跨部門聯(lián)合應急救援指揮系統(tǒng)平臺，并得到認可。陶鳴認為，5年過去了，這個提案仍然有現實意義和作用。
“就目前而言，民政部門應建立公益組織救災救援評估和信譽機制，讓有經驗、有能力、有資源的大型或專業(yè)公益組織先沖上一線，再由其它小型公益組織彌補救援空缺，避免救援資源的分散和重復，從而提高公益組織整體救災救援水平。 ”陶鳴說。
（責任編輯 姜丹）
