◎徐吉宏
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，對于盤活農(nóng)村閑置土地資源、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、縮小城鄉(xiāng)收入差距、促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展及鄉(xiāng)村振興有著重要意義。本報(bào)告立足現(xiàn)有學(xué)術(shù)成果，梳理我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策演進(jìn)，結(jié)合甘肅省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實(shí)際情況，分析其入市存在的問題，從而提出盡快出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市配套制度；健全完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場機(jī)制；完善農(nóng)村集體土地登記機(jī)制；進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)村規(guī)劃體系；完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配制度；健全農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市監(jiān)管機(jī)制；建立健全信息公開平臺機(jī)制的對策建議。
▲農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，對于盤活農(nóng)村閑置土地資源、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、縮小城鄉(xiāng)收入差距、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興有著重要意義。
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，對于盤活農(nóng)村閑置土地資源、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、縮小城鄉(xiāng)收入差距、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興有著重要意義。[1]2020年，新《中華人民共和國土地管理法》實(shí)施，取消了多年來集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的二元體制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性的障礙。[2]基于此，本研究立足現(xiàn)有學(xué)術(shù)成果，梳理我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策演進(jìn)，結(jié)合甘肅省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實(shí)際情況，分析其入市存在的問題，最后提出深化改革對策建議。
研究現(xiàn)狀
（一）國外研究現(xiàn)狀
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是我國特殊國情下的改革產(chǎn)物，而西方和歐美國家由于實(shí)行土地私有制，土地可以自由流轉(zhuǎn)，但其土地產(chǎn)權(quán)、土地市場、權(quán)益分配等方面的研究為國內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)研究提供了理論指導(dǎo)和參考價(jià)值。從土地產(chǎn)權(quán)來看，土地產(chǎn)權(quán)的明確界定可減少所有權(quán)糾紛，且可以使土地持有者對于土地投入的積極性大幅增加，進(jìn)而提高土地生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)效益（Henry，1996）；[3]而土地產(chǎn)權(quán)不能得到有效維護(hù)，存在產(chǎn)權(quán)人在投資回收期間失去土地產(chǎn)權(quán)，投資利益受損的風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)權(quán)人為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)利益的最大化，在同等條件下可能會降低投資（Ghatak，2004）。[4]從土地市場來看，土地流轉(zhuǎn)與經(jīng)濟(jì)增長之間存在正相關(guān)關(guān)系（Muth，1961），[5]可以促進(jìn)土地資源的有效配置（Hans，1995）；[6]而土地入市交易的方式能更好地提高土地利用率，帶來較大的收益（Klaus，2006），[7]但政府要管理好土地交易市場的環(huán)境，同時(shí)也應(yīng)及時(shí)發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用來彌補(bǔ)市場失靈帶來的問題（Douglas，2000），[8]而非過多的干預(yù)調(diào)節(jié)（Randall，2004）。[9]從土地增值收益分配來看，主要有三種觀點(diǎn)，增值歸公、增值歸私和平衡增值分配（Mcmillen，2015；Richard，2006；Ciaian，2006）。
（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀
國內(nèi)對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地相關(guān)研究主要聚焦于1980年代以來，學(xué)術(shù)界對農(nóng)村集體土地的研究聚焦于土地流轉(zhuǎn)方面，其研究成果也在不斷地豐富和拓展。尤其是在2013年，隨著中央政府對農(nóng)村集體土地的深入關(guān)注，開始積極探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革，試圖深層次地撬動土地制度改革。但在眾多土地制度創(chuàng)新實(shí)踐中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地將土地用于二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，涉及土地用途性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，區(qū)別于一般的農(nóng)地制度創(chuàng)新（韓松，2014）；[10]對是否應(yīng)當(dāng)賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等的權(quán)利展開了激烈爭論（黃賢金，2019；賀雪峰，2018）。[11][12]盡管立場不同，但其討論的出發(fā)點(diǎn)高度一致，即集體經(jīng)營性建設(shè)用地構(gòu)成了區(qū)別于一般農(nóng)地制度的獨(dú)立類型，對它的討論直接關(guān)涉到中國土地制度的變革。然而學(xué)術(shù)界對其農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地持積極支持觀點(diǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)（入市）是完善我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必然選擇，既有利于盤活存量的土地，以實(shí)現(xiàn)土地的集約利用，也可以促進(jìn)農(nóng)民增收，妥善安置農(nóng)民的生活，更加快城市化進(jìn)程；可以推進(jìn)與土地相關(guān)制度的改革（姚喜軍，2014）。[13]有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和促進(jìn)社會公平，縮小貧富差距（胡營營，2016）；[14]更是完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、修訂完善土地法律法規(guī)、完善入市相關(guān)配套支撐體系的重要途徑（梁燕，2015）。[15]同時(shí)，學(xué)術(shù)界、業(yè)界結(jié)合理論研究和實(shí)踐結(jié)合，從農(nóng)村集體建設(shè)用地入市模式（張惠強(qiáng)，2020；劉亞輝，2018）、風(fēng)險(xiǎn)和收益（周亞楠，2021；陳紅霞，2019）、路徑（曾東銘，2021）等方面開展了廣泛的研究。
綜合上述，國外與我國土地制度差異，對其農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市研究較少，但其土地產(chǎn)權(quán)、土地市場、權(quán)益分配等方面研究成果對本研究具有很大的參考借鑒意義。國內(nèi)業(yè)界和學(xué)者對研究農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市持積極觀點(diǎn)，并結(jié)合集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐和研究，形成了大量的實(shí)踐成果和理論成果。2019年修訂的《土地管理法》，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市破除了法律障礙，但其相關(guān)配套整改仍未出臺。
我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策演進(jìn)
按照我國土地政策發(fā)展邏輯，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)政策大致經(jīng)歷了六個(gè)階段。
（一）土地禁止流轉(zhuǎn)階段
改革開放前，我國土地所有權(quán)和使用權(quán)高度集中，建立集體土地所有制，嚴(yán)禁市場流通。1982年憲法也明確肯定了農(nóng)民對自留地、自留山的使用權(quán)。自留地只能用來種植農(nóng)作物，自留山只能用來種植林木，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改作他用。中華人民共和國土地管理法（1988年修正）于1988年12月29日發(fā)布。第二條規(guī)定中華人民共和國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。1988年憲法修正案指出“土地的使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！盵16]同年，《土地管理法》修訂從法律上禁止了農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，但規(guī)定“國有土地和集體所有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，[17]為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)留有了空間。
（二）地方自發(fā)流轉(zhuǎn)（1995-1998年）
1995年，蘇州率先開展試點(diǎn)工作，制定了相關(guān)政策文件，探索一定范圍的集體建設(shè)用地通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式進(jìn)入市場交易?！吨腥A人民共和國土地管理法》由中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議于1998年8月29日修訂通過，修訂后的《中華人民共和國土地管理法》自1999年1月1日起施行，第六十三條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。
（三）國家部署試點(diǎn)階段（1999-2006年）
1999年，國家開始集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，蕪湖、順德等獲得批準(zhǔn)，開展試點(diǎn)試驗(yàn)，取得階段性成果。2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號），指出“農(nóng)村集體建設(shè)用地可以依法流轉(zhuǎn)”。2005年國土資源部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》的通知（國土資發(fā)〔2005〕207號），制定了“增減掛鉤”政策，并在十幾個(gè)省市進(jìn)行試點(diǎn)。
（四）試點(diǎn)政策深化階段（2007-2012年）
2007年開始，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)逐步被國家肯定，開始深化和規(guī)范流轉(zhuǎn)工作。2007年，中央批準(zhǔn)重慶、成都為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，試驗(yàn)土地制度改革。2008年，黨的十七屆三中全會提出“要探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場，逐步放松對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用的約束，使城鄉(xiāng)土地權(quán)益平等化?！盵18]2012年，北京、上海被國家確定為利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。
（五）法律授權(quán)試點(diǎn)階段（2013-2019年）
2013年，黨的十八屆三中全會提出“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，[19]為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地提供了政策依據(jù)和理論支撐，同時(shí)也是進(jìn)一步推動農(nóng)村土地改革的重要力量。2015年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地改革試點(diǎn)的意見》，[20]集體經(jīng)營性建設(shè)用地的改革進(jìn)入實(shí)踐層面。2015年，全國人大常務(wù)委員會通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，“擬暫時(shí)停止土地管理法等關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓的規(guī)定，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，并將提高被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例”。[21]同年，國土資源部選取15個(gè)市（縣）開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作。2016年，銀監(jiān)會和國土資源部聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》（銀監(jiān)發(fā)〔2016〕26號），明確指出“在15個(gè)市（縣）試點(diǎn)地區(qū)，對符合規(guī)劃、用途管制、依法取得要求的土地，須以出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）方式入市，且具備入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以辦理抵押貸款?！毙乱惠嗈r(nóng)村土地制度改革的開展，為盤活農(nóng)民土地資產(chǎn)提供了有力的制度保障。2018年年底，國家決定將改革試點(diǎn)法律調(diào)整實(shí)施的期限延長至2019年12月31日。[22]2019年，中央一號文件提出，“要全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，有效解決建設(shè)用地供需矛盾問題”。[23]新一輪農(nóng)村土地制度改革的開展，為盤活農(nóng)民土地資產(chǎn)提供了有力的制度保障，必將釋放出巨大的經(jīng)濟(jì)紅利。
（六）入市全面推開（2020年至今）
2020年，新《中華人民共和國土地管理法》第六十三條明確規(guī)定：“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)”，[24]明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的合法性，標(biāo)志著我國土地管理制度邁出了歷史性的一步。2020年，國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》的通知（發(fā)改規(guī)劃〔2020〕532號），指出“全面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，允許農(nóng)民集體妥善處理產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償關(guān)系后，依法收回農(nóng)民自愿退出的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)，按照國土空間規(guī)劃確定的經(jīng)營性用途入市”。[25]農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市正式從試點(diǎn)走向全國。
甘肅省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀
（一）甘肅省農(nóng)村土地利用概況
甘肅位于我國西北地區(qū)，地處黃河上游，屬全國欠發(fā)達(dá)地區(qū)，轄14個(gè)市（州）86個(gè)縣（市、區(qū)），常住人口為2501.98萬人。全省國土面積4258.9萬公頃，農(nóng)業(yè)用地2590萬公頃，建設(shè)用地107.01萬公頃。
結(jié)合表1可以看出，甘肅省建設(shè)用地僅占全省土地總面積的2.51%，低于全國平均值5.84個(gè)百分點(diǎn)，在一定程度上反映了甘肅省城鎮(zhèn)化水平和工業(yè)化水平較低。
（二）甘肅省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市概述
集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是黨中央、國務(wù)院對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制改革的重要部署，也是甘肅省實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手。近年來，甘肅堅(jiān)決貫徹中央部署，認(rèn)真落實(shí)省委要求，不斷深化以土地制度改革為重點(diǎn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，全面完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年，甘肅累計(jì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地確權(quán)登記面積5267.2萬畝，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出租出讓52宗938畝，收入1618.1萬元，為開展全省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作奠定了基礎(chǔ)。隴西縣被確定為全國第33個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)區(qū)域，是甘肅惟一試點(diǎn)縣，為全省全面開展入市工作積累了寶貴實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
2020年新修正的《中華人民共和國土地管理法》施行，武威市全面借鑒試點(diǎn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，全力推動村鎮(zhèn)規(guī)劃編制，推進(jìn)農(nóng)村“三權(quán)”登記與發(fā)證工作，優(yōu)化調(diào)整城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)，在大力宣傳入市政策基礎(chǔ)上，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地聯(lián)合縣區(qū)調(diào)查，確定具備條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。同時(shí)，結(jié)合調(diào)查對具備入市用地，嚴(yán)格落實(shí)權(quán)屬調(diào)查、征詢集體經(jīng)濟(jì)組織意見、召開村民大會、實(shí)施勘測定界、委托地價(jià)評估、擬定工作方案等入市交易程序后，經(jīng)市自然資源聯(lián)審領(lǐng)導(dǎo)小組會議審定，發(fā)布掛牌出讓公告。[26]嚴(yán)格按程序依法公開出讓，完成6宗101.32畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，總成交價(jià)款656.29萬元，邁出了2020年甘肅集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市第一步。
（三）甘肅省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)縣介紹
1、隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市狀況
隴西縣位于甘肅省定西市中部，全縣國土總面積2408平方千米，總?cè)丝?2.48萬人，人均占有耕地3.8畝。據(jù)調(diào)查，隴西縣共有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地5094宗346.33公頃，按經(jīng)營用途分類：工礦倉儲用地1471宗220.8公頃，商業(yè)用地3623宗125.53公頃；按入市途徑分類：就地入市991宗128.41公頃，異地入市210宗27.8公頃，城中村改造和小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃調(diào)整入市389.32萬公頃。[27]2015年以來，隴西縣通過出讓、租賃、入股等方式，成功入市123宗569.9畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，總成交價(jià)款9468萬元。實(shí)現(xiàn)了資源變資產(chǎn)，低效、閑置資源向優(yōu)勢優(yōu)質(zhì)資本轉(zhuǎn)化，進(jìn)一步夯實(shí)拓展脫貧成果，為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)揮了積極作用。
2、隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市做法
隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革實(shí)踐為甘肅全面開展提供了有益借鑒，其主要做法：
（1）前期準(zhǔn)備充分。一是在全面摸清農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，制定了《隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)實(shí)施方案》《入市推進(jìn)計(jì)劃》。同時(shí)，按照農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍、途徑等，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)庫，為入市工作奠定了基礎(chǔ)。
（2）健全完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)制度。隴西縣在參照國有建設(shè)用地有償使用制度的基礎(chǔ)上，
允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)人對其依法取得的土地具有占有、使用、收益等權(quán)利。[28]在擴(kuò)大集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場的范圍，探索形成了“1+2+10”的入市規(guī)章制度體系和“五定、一議、二示、三審”的入市方法，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場和服務(wù)監(jiān)管制度。[29]
（3）靈活推動就地入市、異地調(diào)整入市。制定《土地征收目錄》，靈活將不符合征收目錄的項(xiàng)目建設(shè)用地、小城鎮(zhèn)改造用地等采取就地入市的方式予以保障。將地處偏遠(yuǎn)山區(qū)的宅基地進(jìn)行復(fù)墾，異地調(diào)整到產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中入市。同時(shí)，對就地入市、異地調(diào)整入市建立了“價(jià)、權(quán)、責(zé)”統(tǒng)一體系，統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價(jià)、統(tǒng)一的集體經(jīng)濟(jì)組織享有同等抵押擔(dān)保權(quán)和統(tǒng)一的監(jiān)管。
（4）均衡合理分配收益。隴西縣綜合考量土地增值收益，探索引入“土地權(quán)益價(jià)”，科學(xué)合理制定土地增值收益分配。精細(xì)測算集體工礦用地權(quán)益價(jià)為出讓價(jià)款的30%、商業(yè)用地為15%。在土地收益分配時(shí)，原使用權(quán)人先獲得土地權(quán)益價(jià)，剩余部分為土地增值收益，按照原使用權(quán)人先獲得土地權(quán)益價(jià)，剩余部分為土地增值收益，以“三區(qū)域、兩用途”、國家和集體的比例、集體內(nèi)部定原則的方式進(jìn)行分配，兼顧政府、集體和個(gè)人。[30]
甘肅農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的問題
通過對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前全面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還存在以下幾個(gè)方面的問題：
（一）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市配套規(guī)劃缺失
新修訂的《土地管理法》規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用；通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。[31]但是，當(dāng)前仍缺乏具體操作細(xì)則，如何將改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與法律、政策與地方制度相鏈接是目前全面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨的最大難題。
（二）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場不健全
從調(diào)研中了解到，一是甘肅農(nóng)村集體土地交易市場不健全，“隱形”流轉(zhuǎn)現(xiàn)象仍存在，市場交易規(guī)則相對比較混亂。二是由于歷史原因，農(nóng)村集體組織為了追求眼前利益，私下“隱形”交易，致使土地在合法下也無法交易。三是除試點(diǎn)地區(qū)外，對土地整治、復(fù)耕以及舊宅基地沒有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，致使大量閑置土地浪費(fèi)。四是政府職能定位不準(zhǔn)確，大部分農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場，以政府為主導(dǎo)，存在著“錯(cuò)位”“越位”現(xiàn)象。
（三）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地相關(guān)使用期限問題
目前，甘肅省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的期限參考國有建設(shè)土地期限，對使用到期限后相關(guān)政策不明確，這對企業(yè)后期投資有很大的影響，不利于土地發(fā)揮最大效率。同時(shí)對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)到期后建筑物的處理沒有明確，是歸土地主體所有，還是以折價(jià)補(bǔ)償方式不明確。此外，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地登記使用與交易簽署合同不一致，其到期后續(xù)問題有待爭議。
（四）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，集體經(jīng)營性建設(shè)用地發(fā)展遲緩
2020年，甘肅如期打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有了長足發(fā)展。但由于甘肅屬欠發(fā)達(dá)地區(qū)，底子薄，欠賬多，尤其很多較為偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，大部分村集體經(jīng)濟(jì)仍舊在鞏固脫貧成果政策支持下取得穩(wěn)定成果，其組織管理能力不高，不利用農(nóng)村長效增收，隨著時(shí)間推進(jìn)很容易發(fā)生集體風(fēng)險(xiǎn)。
（五）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策信息宣傳不到位
從調(diào)研來看，一是村民集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的信息主要來源于朋友相傳，使村民無法真實(shí)了解實(shí)際信息，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易政策產(chǎn)生理解偏差。二是由于村集體經(jīng)濟(jì)組織知識水平有限，毫無經(jīng)驗(yàn)，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市莫名的害怕。三是集體經(jīng)營性建設(shè)用地受讓主體（企業(yè)）對其政策了解不夠，不能有效地做出決策投資。
甘肅農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市深化改革對策
（一）盡快出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市配套制度
一是盡快出臺《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見》《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法》，為全面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供規(guī)范程序和依據(jù)。二是明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所需的基礎(chǔ)設(shè)施和配套實(shí)施范圍。三是明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易第三方所需的資質(zhì)、條件。四是完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體身份界定以及產(chǎn)權(quán)界定。五是靈活下放相關(guān)權(quán)限，由各地盡快出臺地方政策與改革試點(diǎn)政策相銜接。六是建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資機(jī)制，由中央政府探索設(shè)立國家、金融機(jī)構(gòu)、地方政府聯(lián)合融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，由國有銀行開展試點(diǎn)以“三權(quán)”抵押試點(diǎn)，分類指導(dǎo)抵押貸款額度范圍。此外，盡快明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)到期的后續(xù)政策。
（二）健全完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場機(jī)制
一是建立健全農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市準(zhǔn)入制度，在限制新增建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，將土地復(fù)墾、整治以及農(nóng)村宅基地與入市銜接起來，促使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集群集聚發(fā)展，形成規(guī)模效應(yīng)，提升競爭力。二是探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一基準(zhǔn)地價(jià)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)土地同權(quán)同價(jià)。三是有序推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)土地一體化管理，將產(chǎn)權(quán)、用途、資產(chǎn)等統(tǒng)一管理，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地入市規(guī)范、公平、便捷。四是實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市差異化機(jī)制。從調(diào)研中看出，甘肅農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要聚集于地理區(qū)位和經(jīng)濟(jì)條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，便于更好地實(shí)現(xiàn)入市，從而使土地實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化；而偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地處于無人問津狀態(tài)，從甘肅全局來看，容易造成更大的不平衡性。同時(shí)，由于甘肅農(nóng)村交易市場仍處于起步階段，探索從農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的差異化供給，不同區(qū)域不同土地使用類型實(shí)施差異化政策，進(jìn)而盤活閑置、撂荒以及整治土地。此外，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)市場活力，提升政府服務(wù)效能。
（三）完善農(nóng)村集體土地登記機(jī)制
一是建立統(tǒng)一農(nóng)村集體土地登記機(jī)制，簡化登記程序，從源頭上清除重復(fù)登記，多部門登記。同時(shí)，注重對農(nóng)村集體土地初始、變更及異議登記規(guī)定，探索建立調(diào)解委員會，著力解決歷史遺留的土地糾紛爭議問題，確保權(quán)屬清晰。二是建立登記責(zé)任機(jī)制。農(nóng)村集體土地登記部門代表社會公信力，工作人員必須遵紀(jì)守法，堅(jiān)持原則，強(qiáng)化責(zé)任意識，探索建立登記錯(cuò)誤賠償機(jī)制。三是做好通過租賃、出讓等方式土地使用權(quán)登記工作，可作價(jià)入股方式注入第三方平臺，做強(qiáng)集體資產(chǎn)規(guī)模，使集體經(jīng)濟(jì)組織可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)要求必須向相關(guān)部門報(bào)備登記。
（四）進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)村規(guī)劃體系
城鎮(zhèn)村規(guī)劃是對城鎮(zhèn)村資源進(jìn)行統(tǒng)籌布局和謀劃安排，以確保在一定時(shí)間和空間內(nèi)，確保社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。我國規(guī)劃基本處于自上而下向銜接導(dǎo)向，下級規(guī)劃需要以上級規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)，上級規(guī)劃對下級規(guī)劃起指導(dǎo)作用。2020年自然資源部辦公廳印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規(guī)劃工作的意見，指出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，有序推進(jìn)村莊規(guī)劃編制”，強(qiáng)化存在規(guī)劃。目前，甘肅農(nóng)村大部分村莊已制定了規(guī)劃，但缺乏連續(xù)性，且與城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接不緊密，存在隨意調(diào)整現(xiàn)象。加上甘肅農(nóng)村集體建設(shè)用地大多呈分散、面積較小特點(diǎn)，城鎮(zhèn)村規(guī)劃要進(jìn)一步銜接完善。建議探索城鎮(zhèn)村規(guī)劃一次委托，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一測繪，統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)布局，由規(guī)劃部門進(jìn)行全方面審核，增強(qiáng)規(guī)劃的持續(xù)性、實(shí)用性及科學(xué)性。此外，建議對城鎮(zhèn)村規(guī)劃引入第三方評估機(jī)制，強(qiáng)化對規(guī)劃實(shí)施的落實(shí)。
（五）完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配制度
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的關(guān)鍵，在于收益分配是否合理。目前，甘肅農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配仍在探索之中，需要中央對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)收益分配等頂層設(shè)計(jì)，宏觀指導(dǎo)各地分配原則和分配辦法。建議：一是由于地理區(qū)位不同，不同農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易價(jià)格相差很大，建議利用稅收協(xié)調(diào)。二是將政府參與分配收益納入財(cái)政，參照稅收的程序，分類用于基礎(chǔ)設(shè)施等用途，以此避免政府過度占有分配收益比重。三是由于甘肅農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，建議加大農(nóng)戶的分配比重，以此增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。四是探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部獎勵機(jī)制，形成“競爭”氛圍，帶動集體組織成員不斷增本領(lǐng)、強(qiáng)能力，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
（六）健全農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市監(jiān)管機(jī)制
監(jiān)督管理是政策實(shí)施、落地的重要保障。政府應(yīng)成立專門的部門從事農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前、后整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督，確保入市工作的公正公平，有序進(jìn)行，逐步形成操作監(jiān)督與管理常態(tài)化。同時(shí)，做好群眾宣傳，積極鼓勵群眾的監(jiān)督，健全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺及信訪舉報(bào)機(jī)制，暢通內(nèi)外的監(jiān)督渠道，使廣大群眾干部充分使用法律賦予的知情權(quán)、參與權(quán)以及監(jiān)督權(quán)力，使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市全過程置于社會各界的監(jiān)督之中。
（七）建立健全信息公開平臺機(jī)制
建立健全農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市公開機(jī)制，將入市的政策、信息公開，讓更多的群眾了解政策，提升群眾安全感；讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地受讓主體及時(shí)了解入市政策信息，以便提高投資決策。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說，通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市大力宣傳，可以顯著增加土地市場需求，更可提升土地交易價(jià)值。從政治學(xué)角度來看，入市信息公開，可以顯著提升人民群眾對其監(jiān)管力度，進(jìn)而保障所有合法者權(quán)益。此外，進(jìn)一步強(qiáng)化基層干部。村集體組織成員及土地受讓主體等業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，讓能力提升成為推進(jìn)入市工作的強(qiáng)大動力。
注釋
[1]劉曉萍.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2020（10）.
[2]http：//china.cnr.cn/xwwgf/20200101/t20200101_524921624.shtml.
[3]HenryL.Diamond，PatrickFNooman.LandUseinAmerica[M].USA：islandPress，1996.
[4]GhatakM.Evictionthreatsandinvestmentincentives[J].JournalofDevelopmentEconomics，2004，74（2）：469-488.
[5]MuthJF.RationalExpectationsandtheTheoryofPriceMovements[J].Econometrica，1961，29（3）：315-335.
[6]HansP.Binswanger，KlausDeininger，GershonFeder.Power，Distortions，RevoltandReforminAgriculturalLandRelations[J].HandbookofDevelopmentEconomics.1995，3：2659-2772.
[7]KlausDeininger，SongqingJin.TenureSecurityandland-relatedinvestment：EvidencefromEthiopia[J].EuropeanEconomicReview，2006（50）：1245-1277.
[8]DouglasCMacmillan.AnEconomicCaseforLand
責(zé)任編輯：王順利/《新西部》雜志 · 新西部網(wǎng)
終審：楊旭民
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