財政家底：不能說的秘密？
2013年，中國政府計劃花掉13萬億元。這筆巨款將流向何處？地方政府公務(wù)員全年工資福利支出是多少？辦公費、招待費、差旅費的支出又是多少？
搞清楚政府收錢和花錢的秘密，成為自2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》實施以來，社會公眾最有熱情的追問。按照條例規(guī)定，縣級以上政府的財政預(yù)算、決算報告是必須主動公開的信息。
但記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些有關(guān)“錢”的信息，現(xiàn)實中完整、全面公開者寥寥。從官方到民間，“陽光財政”在中國已被喊了很多年，但誰能說得清楚，中國的財政狀況到底有多透明？
為了回答這個問題，今年7月，清華大學(xué)公共管理學(xué)院發(fā)布了《2013年中國市級政府財政透明度研究報告》。報告顯示，全國289個城市政府財政透明度總體很低，即使排名第一的上海市也僅得到178.78分，而滿分為400分，沒有及格。
此前兩個月，全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪及其團隊也發(fā)布了一份類似的2013年《中國財政透明度報告》，按100分滿分計算，31個省和直轄市的財政透明度的平均分為31.4分，仍不及格。
不想公開還是不敢公開
兩份高校發(fā)布的財政透明度研究報告都得出“財政透明度很低”的結(jié)論。此次對全國地級市財政透明度進行評價時，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授俞喬帶領(lǐng)團隊設(shè)計了四個評價項目，其中對政府債務(wù)等情況的統(tǒng)計中，各城市平均分僅0.83分(滿分是100分)。對國有企業(yè)收支情況的統(tǒng)計中，絕大多數(shù)城市得了零分，少數(shù)公開的城市，公示的信息也不完整。“這說明地方在債務(wù)公開方面還沒有起步。”對研究結(jié)果，俞喬表示有一定的心里預(yù)期。
是什么阻礙了財政信息公開？原全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青告訴記者，現(xiàn)在各地方公開信息時往往會左顧右盼，尤其是經(jīng)濟總額、財政收入差不多的存在競爭的城市間，會很謹慎公開自己的財政信息。從某種意義上說，是不敢公開，尤其對地方債務(wù)和國有企業(yè)收支情況，如果公開了，等于給對方亮了家底。
“公開意味著被監(jiān)督，說到底，還是不愿意自己的利益受到制約。”蔣洪注意到國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)的《當(dāng)前政府信息公開重點工作安排》，文件對當(dāng)前重點領(lǐng)域政府信息公開工作作出部署，要求2013年各省級政府要全面公開省本級“三公經(jīng)費”，爭取2015年之前實現(xiàn)全國市縣級政府“三公經(jīng)費”全面公開。
仔細看過文件后，蔣洪感覺“信息公開的細化還需作進一步明確規(guī)定”?；\統(tǒng)地說，如今的預(yù)算決算和“三公經(jīng)費”已經(jīng)做到公開了。比如，預(yù)算報告有收入總數(shù)和支出總數(shù)，也有大的分類，“三公經(jīng)費”也公開了三個數(shù)字。但是，只有這些籠統(tǒng)的數(shù)字，社會公眾和很多人大代表、政協(xié)委員還是無法監(jiān)督哪些錢是必須花的，哪些錢可花可不花。
“這就需要公開更詳盡的數(shù)據(jù)。國務(wù)院文件強調(diào)了‘細化’，但對細化的具體要求并不高，沒有在細化的程度上作出更進一步的明確規(guī)定，這可能會影響公開應(yīng)有的社會監(jiān)督作用?！蓖高^種種跡象，蔣洪得出結(jié)論：“上面不明確財政信息公開的程度，下面很難有更進一步的公開。”
預(yù)算公開遭遇“國家秘密”
蔣洪團隊的研究報告還匯總了5年來各省拒絕公開的理由，其中以“國家秘密”居多。
財政信息中哪些屬于國家秘密？按照信息公開條例的規(guī)定，行政機關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進行審查。行政機關(guān)對政府信息不能確定是否可以公開時，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定報有關(guān)主管部門或者同級保密工作部門確定。
正是在這一規(guī)定條款的指引下，保密制度成為某些政府部門拒絕公開部門預(yù)算的最大理由。蔣洪說，盡管1989年實施的保守國家秘密法不再將國家財政計劃、預(yù)算、決算及各種財務(wù)機密事項列為國家機密，但現(xiàn)實中將預(yù)算案看成是政府秘密的觀念并未徹底改變。
在2012年全國兩會上，蔣洪提交了《盡快廢止阻礙預(yù)算公開不合理規(guī)定》的提案。提案中所指的“不合理規(guī)定”，是國家保密局發(fā)(1997)5號文件《經(jīng)濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)中的一些條款。
該文件規(guī)定，全國財政收入、財政支出，國家年度預(yù)算草案、中央年度預(yù)算草案及其收支款項的年度執(zhí)行情況，國家年度決算草案、中央年度決算草案和未公布的國家決算、中央決算收支款項等都屬于絕密級事項。各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市和省會城市年度預(yù)算、決算草案及未公布的年度預(yù)算、決算收支款項等屬于國家機密。
“毫無疑問，這些規(guī)定是財政信息公開的最大障礙?！笔Y洪說，《規(guī)定》已經(jīng)執(zhí)行15年了，其不合理性顯而易見?！耙怨_為原則，不公開為例外”的政府信息公開條例實施以來，預(yù)算透明已成為全社會的迫切愿望和要求，在這種大趨勢下，這些規(guī)定已成為實現(xiàn)“陽光財政”的絆腳石，必須廢止。
預(yù)算法修改值得期待
管好政府的錢袋子，是人大及其常委會的重要職責(zé)。我國預(yù)算法、預(yù)算法實施條例和各級人大常委會監(jiān)督法都規(guī)定，預(yù)算監(jiān)督的主體主要是人大及其常委會。
現(xiàn)行預(yù)算法于1995年施行，修訂工作啟動于2004年，兩度成立起草小組，至今已歷時8年修訂，跨越兩屆人大。此前，十一屆全國人大常委會分別于2011年12月和2012年6月，對預(yù)算法修正案進行了兩次審議，但在許多關(guān)鍵問題上存在爭議，這項艱巨的任務(wù)已經(jīng)移交給新一屆全國人大。
修訂前的預(yù)算法對預(yù)算信息公開和透明未作任何規(guī)定。預(yù)算法修訂案草案增加了“經(jīng)本級人民代表大會或本級人民代表大會常務(wù)委員會批準的預(yù)算、調(diào)整預(yù)算、決算，應(yīng)當(dāng)及時向社會公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外?！边@無疑是一個進步。但是，在蔣洪看來，目前修改稿存在的一些問題將會影響法律的權(quán)威性和可操作性。
比如，對“及時”沒有明確的法律規(guī)定。人大審批通過預(yù)算后在多長時間內(nèi)公布算及時？這個不界定清楚，實踐中會很難操作。
此外，對“公開”也缺乏明確的法律規(guī)定。蔣洪說，公布一個預(yù)算報告，列出一些籠統(tǒng)的數(shù)字，是否算是公開？如果是，這對于加強社會和人大對預(yù)算的有效監(jiān)督和審議有何意義？如果不是，怎樣才是？法律需要明確公開的標(biāo)準、公開的程度，否則就無法界定合法與非法。
全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員吳曉靈近日談及對預(yù)算法修改的希望時說：“預(yù)算法修訂第一個要建立預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的有效制衡機制，強化預(yù)算的約束，建立責(zé)任政府?！彼硎?，建立預(yù)算的制衡機制，目的是落實人大及其常委會發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用，把權(quán)力限制在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，有了這個預(yù)算制衡機制，才可以把權(quán)力關(guān)在籠子里。
“公開的實施辦法，由國務(wù)院規(guī)定?！睂τ陬A(yù)算法修訂案草案的這條規(guī)定，蔣洪并不贊同?！斑@意味著公開什么、怎么公開、何時公開都由政府行政部門來決定。而預(yù)算法的本質(zhì)是人民通過人民代表大會給政府定規(guī)矩，如果一切都讓政府自己來定，立法部門等于放棄了憲法賦予的立法權(quán)?！?/p>
吳曉靈也表示，要制定全口徑精細化的財政預(yù)算，需要統(tǒng)一對公共預(yù)算、政府性基金、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算的認識，規(guī)范各類資金的收支原則，而不能簡單授權(quán)國務(wù)院制定辦法。
據(jù)了解，預(yù)算法修訂案草案預(yù)計今年8月提交十二屆全國人大常委會審議。蔣洪表示，預(yù)算法中相關(guān)條款的修訂是否能夠?qū)φ斦畔⒌倪M一步公開發(fā)揮實質(zhì)性作用，全社會將拭目以待。
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