移民搬遷集中安置點(diǎn)
公共服務(wù)和社會管理工作亟待加強(qiáng)
——關(guān)于陜南移民搬遷安置工作的調(diào)查與思考（以南鄭縣為例）
潘濤
陜南移民搬遷是省委、省政府從根本上解決陜南環(huán)境惡劣地區(qū)群眾居住安全和生存發(fā)展的宏大民生工程，也是加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。南鄭縣作為毗鄰漢中市中心城區(qū)和“一江兩岸”大市規(guī)劃的重要組成部分，抓好移民搬遷及其安置點(diǎn)的社會服務(wù)管理工作，不僅事關(guān)全縣廣大移民脫貧致富，也事關(guān)移民安置點(diǎn)的和諧穩(wěn)定和長治久安，須引起高度重視。
一、基本情況
根據(jù)《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃》和省、市有關(guān)部署，2011至2020年，南鄭計(jì)劃完成移民搬遷27892戶、78687人,規(guī)劃建設(shè)集中安置點(diǎn)150個(gè)；通過為期10年的努力，將眾多移民從災(zāi)害頻發(fā)、土地貧瘠、位置偏遠(yuǎn)、交通落后的窮鄉(xiāng)僻壤轉(zhuǎn)移到地勢相對平坦、環(huán)境相對優(yōu)越、人口相對集中、經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的區(qū)域。為此，該縣本著“三靠一結(jié)合”原則，將19個(gè)集中安置點(diǎn)靠城規(guī)劃，59個(gè)集中安置點(diǎn)靠鎮(zhèn)規(guī)劃，72個(gè)集中安置點(diǎn)靠園規(guī)劃，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，有序推進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)、平川地區(qū)轉(zhuǎn)移。2011至2013年，全縣共完成移民搬遷7635戶，建設(shè)集中安置點(diǎn)65個(gè)，其中百戶以上集中安置點(diǎn)13個(gè)；2014年開建集中安置點(diǎn)20個(gè)，搬遷安置移民2550戶；截至2014年底，全縣累計(jì)完成移民搬遷10185戶。
二、存在問題
隨著移民搬遷人數(shù)的持續(xù)增加，一些規(guī)模較大的集中安置點(diǎn)也出現(xiàn)了亟待破解的公共服務(wù)和社會管理難題:
一是公共服務(wù)和社會管理普遍缺失，社會治安和環(huán)境臟亂差等問題突出。其一，安置點(diǎn)的移民大都來自附近村組，也少數(shù)移民來自其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，輻射地域廣，移民身份雜，社會關(guān)系疏遠(yuǎn)，鄰里情感淡漠，由此而引發(fā)的失竊、猜疑、矛盾糾紛等不和諧因素日益增多，移民缺少安全感。其二，移民中的青壯年勞力大都外出務(wù)工，常住人口以留守老人和留守兒童為主；其中大多數(shù)留守老人文化程度偏低，思想觀念陳舊，整體素質(zhì)不高，環(huán)保意識不強(qiáng)，亂倒垃圾、亂排臟水、不愛惜公共設(shè)施、不遵守公序良俗等不文明現(xiàn)象屢有發(fā)生，引發(fā)居民不滿。其三，移民小區(qū)設(shè)施管護(hù)乏人問津，服務(wù)內(nèi)容簡單隨意，移民群眾人心散亂，公共服務(wù)和社會管理基本上處于自發(fā)無序狀態(tài)。
二是人戶分離、住所與田地分離，移民仍處于離鄉(xiāng)不離土的“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。常住移民老齡化趨勢明顯，勞動技能缺乏，就業(yè)門路狹窄，經(jīng)濟(jì)收入單一，加之移民搬遷一律實(shí)行“無土化安置”，為保證生活來源，不少移民還須不定期回原籍務(wù)農(nóng)，而田地又遠(yuǎn)在數(shù)公里、甚至數(shù)十公里之外，不僅耕作艱難，而且效益低下，致使移民不勝其力、不堪其苦。如何破解移民因戶籍制度限制而造成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓他們真正融入城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)“搬得出，穩(wěn)得住，能致富”的搬遷目標(biāo)，考驗(yàn)著政府的智慧。
三是移民的權(quán)利與原住居民無法對等，移民很難有歸屬感。實(shí)施搬遷后，移民要求與當(dāng)?shù)鼐用裣硎芡却?，在社保、醫(yī)保、養(yǎng)老、就業(yè)、子女上學(xué)等方面一視同仁，但理想往往逾越不了現(xiàn)實(shí):其一，盡管我市新近出臺了《漢中市移民搬遷群眾有關(guān)社會政策銜接辦法（試行）》，但整個(gè)社會的思想觀念還比較保守，輕視農(nóng)民、歧視移民的體制性、習(xí)慣性障礙仍未破除，致使附著在戶籍關(guān)系上的城鄉(xiāng)、區(qū)域差別一時(shí)難以消除，移民難免有后顧之憂。其二，《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于“農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定”的有關(guān)規(guī)定，限制了對土地的重新調(diào)整，致使移民在當(dāng)?shù)責(zé)o田可種、無地可耕，若沒有其他收入來源，困難移民連基本生活都無法保障，致富奔小康更無從談起。其三，移民渴望融入當(dāng)?shù)劓?zhèn)村并參與收益分紅，這無疑會觸碰到當(dāng)?shù)氐睦娣峙涓窬?，勢必遭到?dāng)?shù)卦【用竦膹?qiáng)烈抵制，倘若處理不當(dāng)，不僅影響和諧穩(wěn)定，還會造成新的社會隔閡。
三、意見建議
抓好移民搬遷集中安置點(diǎn)服務(wù)管理，沒有可供照搬的現(xiàn)成模式，對此既不能等待觀望、消極應(yīng)付，更不能順其自然、無所作為，只有解放思想，打破常規(guī)，不斷創(chuàng)新社會管理，勇于摸著石頭過河，才能探索出適合本縣縣情的成功實(shí)踐?？h移民辦已下發(fā)文件，要求各鎮(zhèn)人民政府按照省、市要求，參照社區(qū)管理模式，首先在在全縣100戶以上集中安置點(diǎn)組建成立社區(qū)（業(yè)主）委員會。地方鎮(zhèn)村和各有關(guān)部門要順應(yīng)廣大移民的殷切期盼，本著“膽子要大，步子要穩(wěn)”的開拓精神，在服務(wù)管理上熱情擔(dān)當(dāng)、主動作為，確保移民集中安置點(diǎn)和諧穩(wěn)定、民生改善。為此，特提出以下意見建議:
1、堅(jiān)持“屬地管理”和“部門支持”相結(jié)合原則，確保移民安置點(diǎn)社區(qū)事務(wù)有人牽頭、有人負(fù)責(zé)、有人治理。縣級人民政府、各有關(guān)部門及地方鎮(zhèn)村要齊抓共管，上下聯(lián)動，各司其職，各負(fù)其責(zé)，切實(shí)做好移民安置點(diǎn)的服務(wù)管理工作。一要明確界定各有關(guān)部門和地方鎮(zhèn)村的職責(zé)任務(wù)，進(jìn)一步理順管理體制，完善運(yùn)行機(jī)制，解決落實(shí)好社區(qū)（業(yè)主）委員會的人員編制、工資待遇、辦公場所和經(jīng)費(fèi)來源問題。二要在千人以上的移民安置點(diǎn)組建社區(qū)委員會，對安置點(diǎn)移民人數(shù)在千人以下的，可組建業(yè)主委員會。三要根據(jù)當(dāng)?shù)劓?zhèn)情及安置點(diǎn)規(guī)模，按每個(gè)社區(qū)（業(yè)主）委員會3至5人選配服務(wù)管理人員，選配服務(wù)管理人員須堅(jiān)持熱心公益、常年居住、群眾擁護(hù)等基本原則。四要明確隸屬關(guān)系，所有社區(qū)（業(yè)主）委員會應(yīng)隸屬當(dāng)?shù)卮濉皟晌惫芾?，向村“兩委”?fù)責(zé)。五要參照社區(qū)服務(wù)管理模式制定規(guī)章制度、明確崗位職責(zé)、健全績效考核，確保社區(qū)（業(yè)主）委員會有牌子、有制度、有任務(wù)、有檢查、有考核。
2、切實(shí)抓好公共服務(wù)和社會管理，著力營造功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、舒適宜居、和諧安寧的移民社區(qū)。一要把移民搬遷安置與城鎮(zhèn)化建設(shè)、與新農(nóng)村建設(shè)、與農(nóng)村清潔工程、與陜南扶貧開發(fā)緊密結(jié)合起來，通過“四個(gè)結(jié)合”，進(jìn)一步拉大城鎮(zhèn)骨架，擴(kuò)大集鎮(zhèn)規(guī)模，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，全面配套完善水、電、路、訊、衛(wèi)生院、幼兒園、文化廣場等公共基礎(chǔ)設(shè)施，確保移民安置點(diǎn)設(shè)施完備、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、舒適宜居。二要做好安全管理、清掃保潔、園林綠化、設(shè)施維護(hù)及水電費(fèi)收取等服務(wù)管理工作，組織移民開展寓教于樂、有益身心、形式多樣的文體娛樂活動，以不斷增強(qiáng)移民的歸屬感、滿意度和社區(qū)凝聚力，讓移民住得放心、生活舒心、感到開心。三要認(rèn)真貫徹執(zhí)行《漢中市移民搬遷群眾有關(guān)社會政策銜接辦法（試行）》，真心實(shí)意地替移民著想、為移民解困，在戶籍遷移、社保、醫(yī)保、養(yǎng)老、低保、大病救助等方盡量為移民爭取權(quán)益、創(chuàng)造條件、提供便利。四要加強(qiáng)對移民的宣傳教育，通過會議、板報(bào)、廣播、宣傳單等多種形式，引導(dǎo)移民遵紀(jì)守法、愛護(hù)環(huán)境、文明禮讓、與鄰為善，把社區(qū)當(dāng)家鄉(xiāng)，視鄰里為親朋；還要教育移民合理反映利益訴求，不能超過政策界限向當(dāng)?shù)劓?zhèn)村提出脫離實(shí)際的愿望要求。
3、高度關(guān)切移民的生活困難，逐步消除移民“既想進(jìn)城，又怕進(jìn)城”的后顧之憂。實(shí)施搬遷后，眾多移民住進(jìn)了陌生的環(huán)境，一些移民還面臨著不少生活困難。對此，地方鎮(zhèn)村和社區(qū)（業(yè)主）委員會要開動腦筋，創(chuàng)新思維，主動幫他們出主意、想辦法、謀發(fā)展。一要千方百計(jì)地為移民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，引導(dǎo)他們從事三產(chǎn)、勞務(wù)等產(chǎn)業(yè)；移民集中安置點(diǎn)建成后，公益性崗位應(yīng)優(yōu)先安排給生活困難的移民，以穩(wěn)定其收入來源。二要消除身份歧視和地域差別，讓移民首先在子女上學(xué)、社會救助等方面同當(dāng)?shù)鼐用裣硎芡葯?quán)利。三要盡量把新增農(nóng)地調(diào)劑給移民，村民流轉(zhuǎn)土地時(shí)，應(yīng)讓移民優(yōu)先承租；移民也可將原有承包地、林地流轉(zhuǎn)給沒有搬遷的農(nóng)戶，用流轉(zhuǎn)收益來補(bǔ)償因“無土化安置”而帶來的生活困難。四要因地制宜發(fā)展優(yōu)勢特色、勞動密集型產(chǎn)業(yè)，并在項(xiàng)目扶持、資金扶持、技能培訓(xùn)等方面更多地向移民傾斜。（作者系南鄭縣政協(xié)委員）
（責(zé)任編輯 張玲玲）
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