縣委書記作為縣級(jí)政權(quán)的核心，集人、財(cái)、物權(quán)于一身，雖級(jí)別不高，在縣內(nèi)卻大權(quán)在握，一言九鼎，容易成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。如何約束縣委書記手中的權(quán)力，讓他們時(shí)刻能夠?qū)κ种械臋?quán)力心生敬畏，記者分別走訪了中國(guó)社會(huì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)石英、長(zhǎng)安大學(xué)政治與行政學(xué)院院長(zhǎng)劉吉發(fā)和陜西省社會(huì)科學(xué)院政治與法律研究所所長(zhǎng)、研究員郭興全，聽聽他們?cè)趺凑f。
走近縣委書記之三：“縣官”咋約束？
個(gè)性可以有但不能任性——訪中國(guó)社會(huì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)石英
所謂“個(gè)性”，就是一個(gè)人區(qū)別于常人所呈現(xiàn)出的特點(diǎn)?？h委書記可以有個(gè)性，但這個(gè)個(gè)性不等同于專橫跋扈，不等同于“一言堂”。個(gè)性的縣委書記應(yīng)該有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)、敢拍板、有遠(yuǎn)見卓識(shí)，做事民主同時(shí)具備敏銳的判斷能力。這種堅(jiān)決服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨性高于個(gè)性，同時(shí)又不任性的官員是值得提倡的。
記者：習(xí)近平總書記指出，縣委書記的能力和水平、形象和素質(zhì)如何，直接關(guān)乎縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量的好壞高下，直接關(guān)乎黨和國(guó)家事業(yè)的興衰安危。在您看來，縣委書記這個(gè)崗位的重要性體現(xiàn)在哪些方面？
石英：郡縣制，天下安，縣作為我國(guó)最基本的行政實(shí)體單元，雖然處于國(guó)家行政體系的末梢位置，但麻雀雖小，五臟俱全，從行政架構(gòu)上看，相應(yīng)的部門分別對(duì)應(yīng)著中央的各個(gè)部委，比如環(huán)保局對(duì)應(yīng)著國(guó)家的環(huán)保部，教育局對(duì)應(yīng)著國(guó)家的教育部等。縣在國(guó)家的行政架構(gòu)中還起著上傳下達(dá)的重要作用，保障了國(guó)家的政令暢通、安定團(tuán)結(jié)以及社會(huì)和諧?？h委書記總體負(fù)責(zé)著該縣域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、體育、衛(wèi)生、黨建等各方面工作，是一個(gè)權(quán)責(zé)統(tǒng)一并且高度集中的崗位。小到普通群眾的衣食住行、生老病死，大到縣域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生產(chǎn)生活發(fā)展，都離不開縣委書記的正確領(lǐng)導(dǎo)?？梢哉f，一個(gè)縣的發(fā)展水平以及發(fā)展程度如何，在很大程度上取決于縣委書記的思路、能力、水平、清廉程度和綜合素質(zhì)。
記者：現(xiàn)在對(duì)“個(gè)性”縣委書記，有著不同的聲音，您怎么看？
石英：所謂“個(gè)性”，就是一個(gè)人區(qū)別于常人所呈現(xiàn)出的特點(diǎn)。官員可以有個(gè)性，但個(gè)性不等同于專橫跋扈，不等同于“一言堂”。個(gè)性的縣委書記同時(shí)應(yīng)該有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)、敢拍板、有遠(yuǎn)見卓識(shí)，做事民主同時(shí)具備敏銳的判斷能力。這種堅(jiān)決服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨性高于個(gè)性，同時(shí)又不任性的官員是值得提倡的。目前唯唯諾諾，追求平穩(wěn)的縣委書記不可謂不多，但真正有個(gè)性的縣委書記卻很少見，所以需要讓更多有個(gè)性的官員走上縣委書記這個(gè)工作崗位。個(gè)性的縣委書記更應(yīng)該做到習(xí)近平總書記所說的心中有黨、心中有民、心中有責(zé)、心中有戒，具有領(lǐng)袖氣質(zhì)、全局意識(shí)、民主意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，這樣才能推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，推動(dòng)老百姓的幸福指數(shù)不斷攀升。
記者：采訪中，有縣委書記提出，縣委書記這個(gè)崗位“責(zé)任無限大，權(quán)力無限小”您怎么看？
石英：縣委書記這個(gè)社會(huì)角色本來就是權(quán)力與責(zé)任高度集中的統(tǒng)一體，縣委書記所享有的每一份權(quán)力都會(huì)受到來自各方面的監(jiān)督以及制約?？h委書記之所以感受到“權(quán)力無限小”，正是因?yàn)樗麄円庾R(shí)到了每一份權(quán)力都對(duì)應(yīng)著每一份責(zé)任，意識(shí)到了每一份權(quán)力也都是不能濫用的。我認(rèn)為，這句話從縣委書記的口中說出，表明這位縣委書記對(duì)自己所扮演的角色有了一個(gè)清醒、明確的認(rèn)識(shí)。外界之所以會(huì)認(rèn)為縣委書記權(quán)力無限大，正是由于少數(shù)縣委書記濫用權(quán)力而導(dǎo)致的，黨中央提出要強(qiáng)化對(duì)縣委書記的監(jiān)督，正是為了約束并規(guī)范縣委書記手中的權(quán)力?！爸ヂ楣?，千斤擔(dān)”，心中有黨才能心中有民，心中有民才能心中有責(zé)，心中有責(zé)才能心中有戒，最終才能實(shí)現(xiàn)縣委書記的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。
記者：從現(xiàn)實(shí)看，縣委書記已經(jīng)成為腐敗的高發(fā)區(qū)，您認(rèn)為是什么原因?qū)е铝吮O(jiān)督難？
石英：在上級(jí)監(jiān)管方面，縣在我國(guó)的行政區(qū)劃體制中，處于相對(duì)遠(yuǎn)離上級(jí)的位置，容易形成“天高皇帝遠(yuǎn)”的局面，在同級(jí)監(jiān)督層面，在過去的體制慣例下，權(quán)力容易集中于縣委書記一身，縣委書記往往一言九鼎，很難聽到不同的聲音。一個(gè)官員在一個(gè)地方政績(jī)的好壞，百姓都是有口碑的，然而，在縣委書記的選拔和任用過程中往往聽不到群眾的聲音。在輿論監(jiān)督的體制和機(jī)制上，由于各個(gè)方面的原因，現(xiàn)在很大程度上是無效的，需要逐漸打破這種局面。總之，實(shí)現(xiàn)對(duì)縣委書記的有效監(jiān)督，是一個(gè)值得深刻思考的話題。
做依法治國(guó)的表率也做以德治國(guó)的表率——訪長(zhǎng)安大學(xué)政治與行政學(xué)院院長(zhǎng)劉吉發(fā)
法無授權(quán)不可違，法已授權(quán)必須為，法律授權(quán)必有責(zé)?？h委書記不但要有戰(zhàn)略思維、現(xiàn)代意識(shí)，還要有更高的思想境界、道德素質(zhì)和法治能力，無規(guī)范的權(quán)利、無限制的權(quán)利、無監(jiān)督的權(quán)利是很容易走向腐敗的。對(duì)縣委書記手中的權(quán)力要實(shí)行包括司法、群眾和輿論在內(nèi)的全面監(jiān)督，防止縣委書記權(quán)力運(yùn)行的偏頗。
記者：您如何理解縣委書記“官不大而責(zé)任重大”？
劉吉發(fā)：以十八大為界線，我國(guó)已經(jīng)由發(fā)展型立國(guó)走向治理型立國(guó)。社會(huì)的不斷發(fā)展，必然導(dǎo)致社會(huì)要素日益增多、社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜、社會(huì)關(guān)系日益分化，在這個(gè)背景下，發(fā)展過程中必然會(huì)積累一些社會(huì)問題，比如，權(quán)力運(yùn)行機(jī)制問題、制度化建設(shè)問題、貧富差距問題、利益集團(tuán)的利益固化問題等等，這些問題已經(jīng)沉淀到社會(huì)結(jié)構(gòu)的深層，必須進(jìn)行深層的治理。縣委書記在中國(guó)治理結(jié)構(gòu)里面處于社會(huì)治理基礎(chǔ)層面的核心位置，在全面依法治國(guó)正在推進(jìn)過程之中，權(quán)力的劃分尚不完全明確的情況下，縣委書記在權(quán)力劃分、權(quán)力監(jiān)禁、權(quán)力整合、權(quán)力運(yùn)行的過程之中起著關(guān)鍵的作用。
記者：對(duì)于習(xí)總書記提出的要做焦裕祿式的縣委書記，您怎么看？
劉吉發(fā)：縣委書記應(yīng)該是依法治國(guó)的表率，也應(yīng)是以德治國(guó)的表率。中國(guó)的傳統(tǒng)文化里既有法治的文化基因，也有德治的文化基因，中國(guó)自古以來的選官標(biāo)準(zhǔn)始終注重于德治。在目前全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，需要把依法治國(guó)與以德治國(guó)結(jié)合起來。焦裕祿任蘭考縣委書記時(shí)，正值該縣遭受嚴(yán)重的內(nèi)澇、風(fēng)沙、鹽堿三害，他堅(jiān)持實(shí)事求是、群眾路線的領(lǐng)導(dǎo)工作方法，同全縣干部和群眾一起，與深重的自然災(zāi)害進(jìn)行頑強(qiáng)斗爭(zhēng)，努力改變蘭考面貌。他身患肝癌，依舊忍著劇痛，堅(jiān)持工作，毫無私利，表現(xiàn)出了偉大的人格力量，用自己的實(shí)際行動(dòng)，鑄就了親民愛民、艱苦奮斗、迎難而上、無私奉獻(xiàn)的焦裕祿精神，為縣委書記樹立了好的榜樣，我認(rèn)為這應(yīng)該就是習(xí)近平總書記倡導(dǎo)要做焦裕祿式縣委書記的出發(fā)點(diǎn)。
記者：怎樣對(duì)縣委書記的權(quán)力進(jìn)行全面監(jiān)督？
劉吉發(fā)：法無授權(quán)不可違，法已授權(quán)必須為，法律授權(quán)必有責(zé)?？h委書記作為當(dāng)?shù)氐闹饕改腹伲坏袘?zhàn)略思維、現(xiàn)代意識(shí)，還要有更高的思想境界、道德素質(zhì)和法治能力，這樣才能全面推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)、縣域社會(huì)、縣域文化的發(fā)展。無規(guī)范的權(quán)力、無限制的權(quán)力、無監(jiān)督的權(quán)力很容易走向腐敗。對(duì)縣委書記手中的權(quán)力要實(shí)行包括司法、群眾和輿論的全面監(jiān)督，防止縣委書記權(quán)力運(yùn)行的偏頗，這種糾偏機(jī)制是制約縣委書記有權(quán)不再任性的關(guān)鍵，也是確?？h委書記的權(quán)力能夠正確的使用和發(fā)揮、避免其走向偏離的重要保證，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，如何從頂層設(shè)計(jì)的角度，建立起對(duì)縣委書記手中權(quán)力的全面監(jiān)督體制，是亟須破解的一個(gè)時(shí)代課題。
記者：目前，很多縣委書記抱怨他們的時(shí)間很不夠用，每天置身于繁忙的工作，甚至無暇顧及家庭。您怎么看？
劉吉發(fā)：在我看來，這不應(yīng)該是一個(gè)正常狀態(tài)。這就是涉及職責(zé)的分工問題?？h委書記作為指揮員，應(yīng)從瑣碎的工作中超脫出來，將主要精力放在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略決策的制定上。這就需要構(gòu)建縣委書記權(quán)力運(yùn)行的新常態(tài)，把戰(zhàn)術(shù)留給別人，戰(zhàn)略留給自己，這樣才能發(fā)揮整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子的積極效能、發(fā)揮每一個(gè)角色的作用。
組織監(jiān)督需再給力——訪陜西省社會(huì)科學(xué)院政治與法律研究所所長(zhǎng)、研究員郭興全
上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、下級(jí)監(jiān)督太難、同級(jí)監(jiān)督太軟、法紀(jì)監(jiān)督太晚。把一個(gè)人置身于誘惑巨大的權(quán)力環(huán)境之中，而沒有進(jìn)行有效的監(jiān)督保護(hù)，實(shí)際是給他們挖了一個(gè)陷阱，跳進(jìn)去很難干凈地出來，因?yàn)闆]有人敢保障，權(quán)力所到之處都是清廉的。
記者：習(xí)近平總書記指出，縣委書記這個(gè)崗位很重要，官不大，責(zé)任不小、壓力不小，這個(gè)官不好當(dāng)。您如何看待縣委書記這個(gè)崗位？
郭興全：縣委書記可以稱得上是一個(gè)精英群體，他們有思想、懂戰(zhàn)略、會(huì)管理、敢決策，是干部中的優(yōu)秀分子。但在長(zhǎng)期的調(diào)研中，我一直在思考這樣一個(gè)問題：縣委書記作為組織精心挑選的優(yōu)秀干部，在選任環(huán)節(jié)中表現(xiàn)突出，但他們卻為何往往成為腐敗發(fā)生的高危人群？我認(rèn)為，主要原因不能僅僅歸咎于縣委書記紀(jì)律觀念不強(qiáng)，自我約束不足，更在于組織監(jiān)督的不足。在全面建成小康社會(huì)、全面深化改革，全面依法治國(guó)，全面從嚴(yán)治黨的新時(shí)代背景下，如何在紀(jì)律上加強(qiáng)對(duì)縣委書記的管理和約束，是不得不面對(duì)的時(shí)代課題。
記者：您認(rèn)為，組織監(jiān)督的不足主要表現(xiàn)在哪些方面？
郭興全：從宏觀層面來看，對(duì)縣委書記的管理和權(quán)力監(jiān)督是有的，至少維持了改革開放的順利推進(jìn)和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常發(fā)展。但不得不承認(rèn)還是有缺陷的，比如，上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、下級(jí)監(jiān)督太難、同級(jí)監(jiān)督太軟、法紀(jì)監(jiān)督太晚。把一個(gè)人置身于誘惑巨大的權(quán)力環(huán)境之中，而沒有進(jìn)行有效的監(jiān)督保護(hù)，實(shí)際是給他們挖了一個(gè)陷阱，跳進(jìn)去很難干凈地出來，因?yàn)闆]有人敢保障，權(quán)力所到之處都是清廉的。對(duì)縣委書記的管理和權(quán)力監(jiān)督，我們還應(yīng)更多的考慮用人上的腐敗，而實(shí)際上，用人上的腐敗，背后隱藏著巨大的利益沖突、利益輸送、利益轉(zhuǎn)移、利益期權(quán)。盡管有縣委書記在任上受到查處，但更多的是離開這些崗位后才東窗事發(fā)。這是否意味著，縣委書記在權(quán)力行使過程中缺乏監(jiān)督，或者有豁免、或者有不當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，或者腐敗網(wǎng)絡(luò)編織較為嚴(yán)密。同時(shí)，很少出現(xiàn)因提拔、使用腐敗干部或者監(jiān)督不到位的責(zé)任追究，導(dǎo)致邊腐邊升、帶病提拔、權(quán)力越大越腐敗。
記者：在您看來，應(yīng)如何在制度上加強(qiáng)對(duì)縣委書記的管理和權(quán)力的監(jiān)督？
郭興全：首先，應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)的視角不斷完善選拔任用的黨內(nèi)法規(guī)。縣委書記手中的權(quán)力，我以為首推人事權(quán)。我們有《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法（試行）》，還有《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告辦法（試行）》，這都是顯規(guī)則。應(yīng)該說各項(xiàng)要求、程序規(guī)定很全面、很具體。比如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第二十四條有下列情形之一的，不得列為考察對(duì)象：第三款：有跑官、拉票行為的。但是，干部的選拔即就是完全符合程序規(guī)定，是不是就沒有問題了？我認(rèn)為，黨管干部，在干部選拔方面，應(yīng)主要看結(jié)果，是不是把信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的高素質(zhì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選出來了，這才是根本。否則他們用權(quán)主要為了上級(jí)的認(rèn)可，為了保烏紗帽，為了晉升到上一級(jí)職務(wù)，誰能滿足這樣的要求，就一切用權(quán)為了誰。
記者：具體來說，應(yīng)如何加大監(jiān)督縣委書記的用權(quán)過程，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子？
郭興全：黨內(nèi)民主要深化，民主集中制要落實(shí)。從現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督來看，應(yīng)劃清縣委書記與縣長(zhǎng)的權(quán)力邊界，要在制度上保證班子集體領(lǐng)導(dǎo)，不能使民主集中制只有集中。我們經(jīng)常說書記是一把手、縣長(zhǎng)是二把手這樣提法。什么是“一把手”？據(jù)我了解，任何工具書里都還沒有確切的解釋。因此，要想管理好縣委書記，實(shí)現(xiàn)吏治清明和政治民主，必須削弱“一把手”的權(quán)力，淡化（最好取消）“幾把手”的稱謂。杜絕權(quán)力監(jiān)督上的形象工程，使紀(jì)委的獨(dú)立性更強(qiáng)，對(duì)同級(jí)監(jiān)督更有力，對(duì)于提拔干部的責(zé)任，應(yīng)像審計(jì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任一樣追查到底。要進(jìn)行多層級(jí)的巡視，多方收集群眾正常的舉報(bào)。制定并公開縣委書記的權(quán)力清單，接受各監(jiān)督主體的全方位、多層次監(jiān)督。（記者 康傳義）
（責(zé)任編輯 張玲玲）
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