原標題：慈善法，終于來了
近年來，中國的公益慈善事業(yè)得到前所未有的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2013年我國接受社會捐贈的總額達989億元，是2006年的捐贈總額的近10倍；截至2014年6月底，我國社會組織的數(shù)量已有56.1萬個。
然而，接連發(fā)生的“郭美美事件”“李連杰壹基金被指貪污三億元善款”“李亞鵬嫣然天使基金遭質(zhì)疑”等，為慈善事業(yè)的發(fā)展蒙上了陰影。
呼喚慈善立法的聲音由來已久。尤其是2008年以來，共有800多人次全國人大代表提出制定慈善法的議案27件，社會各方面多年期盼制定慈善法。
在社會各界的熱切期盼中，慈善立法加快了腳步——10月30日，慈善法草案終于提交全國人大常委會初次審議。
“隨著慈善事業(yè)的發(fā)展，在慈善領域出現(xiàn)許多新情況新問題，為了激發(fā)慈善組織活力，增強全社會慈善意識，規(guī)范慈善行為，促進慈善事業(yè)健康發(fā)展，有必要制定一部專門的慈善法，完善慈善法律制度?！比珖舜髢?nèi)務司法委員會副主任委員王勝明作草案說明時表示。
首次明確“慈善”定義，采用“大慈善”概念
事實上，民政部早在2005年就開始牽頭起草慈善法，其間數(shù)易其稿，2008年年底曾將草案提交國務院法制辦。但這次由政府系統(tǒng)內(nèi)部啟動程序的立法嘗試，由于社會各界分歧較大、對慈善的定義未能取得共識等原因，未能順利提交全國人大常委會審議。
“難產(chǎn)”近10年后，在2013年10月30日十二屆全國人大常委會公布的五年立法規(guī)劃中，慈善事業(yè)法位列第一類項目，即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案，確定由全國人大內(nèi)務司法委員會牽頭起草。
2014年2月24日，全國人大內(nèi)務司法委員會召開慈善事業(yè)立法領導小組第一次全體會議，列出了立法時間表和路線圖。
2015年5月，全國人大常委會公布今年度的立法工作計劃中就包含了“慈善事業(yè)法（10月）”。此次慈善法草案提交審議，可謂如期上會，只是名稱從“慈善事業(yè)法”變?yōu)榱恕按壬品ā薄?/p>
制定慈善法，首先要明確何謂“慈善”。這也是長期以來各界爭論不休的一個焦點。
事實上，慈善有廣狹兩義，“小慈善”指的是扶貧濟困救災，“大慈善”含義更廣，只要是有利于社會公共利益的活動都屬于慈善。此前，由幾大高校分別發(fā)布的5個慈善法民間版本中，都對慈善范圍作出了較寬的定義。
此次立法，最高立法機關充分吸納民間建議，采用了“大慈善”概念。草案第三條對慈善活動作出界定，規(guī)定：本法所稱慈善活動，是指自然人、法人或者其他組織以捐贈財產(chǎn)或者提供志愿服務等方式，自愿開展的下列非營利活動：（一）扶貧濟困、扶助老幼病殘等困難群體；（二）救助自然災害等突發(fā)事件造成的損害；（三）促進教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；（四）防治污染和其他公害，保護和改善環(huán)境；（五）符合社會公共利益的其他活動。
“根據(jù)我國慈善活動的實踐做法，把扶貧濟困救災作為慈善活動的重點，同時又為慈善事業(yè)的進一步發(fā)展拓展空間，與國際慈善活動的發(fā)展趨勢基本一致?！蓖鮿倜鲗楹稳绱艘?guī)定解釋說。
嚴格規(guī)范慈善行為，強化信息公開
2014年12月17日，北京市朝陽區(qū)人民法院一審宣判，判決朝陽區(qū)民政局敗訴，要求它在15個工作日內(nèi)重新答復網(wǎng)絡爆料人周筱申請的政府信息公開。
幾個月前，周筱向朝陽區(qū)民政局和衛(wèi)生局申請政府信息公開，希望獲取嫣然天使兒童醫(yī)院的驗資報告和實際出資來源，均遭到了拒絕。
從2013年12月中旬開始，周筱持續(xù)質(zhì)疑中國紅十字基金會嫣然天使基金存在巨額善款下落不明，已經(jīng)淪為基金發(fā)起人李亞鵬的個人牟利工具。其最核心的觀點就是，嫣然天使基金及其管理方——中國紅十字基金會在善款來源、使用等方面，財務信息公開程度不夠，公眾無法監(jiān)督。
實際上，類似的事件，近年來層出不窮。一些全國性慈善社會組織遭遇的信任危機，幾乎都與公眾質(zhì)疑財務不透明有關。
“只有提高慈善組織公信力，增強慈善活動透明度，才能保障慈善事業(yè)健康發(fā)展?！蓖鮿倜鲝娬{(diào)。
在強化信息公開方面，草案作了專章規(guī)定，要求主管部門以及慈善組織必須做到信息公開。除具體規(guī)定慈善信息公開應當真實、完整、及時，不得有虛假記載和誤導性陳述外，還區(qū)分募捐的不同情況，明確規(guī)定信息公開的對象、內(nèi)容及其程序。
以最常見的向社會公眾募捐、慈善項目運作為例，草案規(guī)定，公開募捐、慈善項目運作周期大于六個月的，至少每三個月公開一次具體情況，公開募捐活動、項目結(jié)束后三個月內(nèi)應當全面公開有關情況。
“強調(diào)信息公開，是此次立法對公眾關切的積極回應。哪些信息必須公開，哪些信息只有當事人提出申請后才能公開，哪些信息不宜向社會公開，應當有基本的法律依據(jù)。例如，慈善組織的募捐收入與捐款去向，應當向社會公布，但捐贈者與受助者的信息卻應當尊重其意愿，可以不公開。此次立法為慈善組織信息公開提供了一個基本的規(guī)制，是一個大的進步?！编嵐Τ烧f。
金錦萍則指出，作為慈善組織，不存在對一般公眾信息公開的義務。在信息公開的問題上，“政府應承擔更多責任，比如負責建設統(tǒng)一的信息披露平臺等，慈善組織不應該承擔無限責任，必須要厘清權(quán)利和義務的邊界”。
對此，草案規(guī)定，國務院民政部門應當建立統(tǒng)一的慈善信息系統(tǒng)，縣級以上政府民政部門應當建立或者指定慈善信息平臺，及時向社會公開慈善信息。
此外，草案還區(qū)分不同主體募捐以及不同種類募捐，對募捐資格、方式及其程序分別作出規(guī)定，特別對開展公開募捐作了較為具體的規(guī)定。
慈善組織須向民政部門登記，滿兩年后方可公開募捐
慈善組織，是開展慈善活動的重要抓手，草案對慈善組織的設立、內(nèi)部管理、行為規(guī)范等作了較為全面的規(guī)定。
草案明確，設立慈善組織，應當向縣級以上政府民政部門申請登記。已經(jīng)設立的社會組織，符合慈善組織條件的，可以向原登記的民政部門申請變更登記為慈善組織。
對公眾最為關注而且經(jīng)常發(fā)生問題的慈善募捐，草案規(guī)定，慈善組織自登記之日起可以向特定對象進行非公開募捐。依法登記滿兩年、運作規(guī)范的慈善組織，可以向原登記的民政部門申請公開募捐資格證書。民政部門經(jīng)審查，沒有發(fā)現(xiàn)其受到本法規(guī)定行政處罰的，應當發(fā)給公開募捐資格證書。
對于類似紅十字會等機構(gòu)，草案同時規(guī)定，法律、行政法規(guī)規(guī)定自登記之日起可以公開募捐的慈善組織，由民政部門發(fā)給公開募捐資格證書。
“明確設立取得公開募捐資格的門檻，就是為了保護捐獻者的愛心不受欺騙，有利于規(guī)范慈善領域秩序。要求滿兩年后才可公開募捐，則可視為對慈善組織公募資格的更加謹慎之規(guī)，它的好處是有利于增強慈善組織的公信力?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T、中國人民大學教授鄭功成表示。
北京大學法學院非營利組織法研究中心主任金錦萍則指出，公眾更應該關心的是慈善組織獲得公募資格之后，能不能更好地運用公募資源，“能不能公募得來錢，以及能不能把錢用好”。
“公募資格是一把雙刃劍，擁有更大權(quán)利，也意味著更多責任，接受更多公開監(jiān)督，按照規(guī)定，公募基金會每年募得善款的70%是要花出去的，以什么方式用出去，之后能不能讓公眾獲得充分信息來信任你，讓他們繼續(xù)支持你，才是最重要的?！彼f。
此前，在深圳登記的壹基金通過網(wǎng)絡在全國募捐曾引發(fā)爭議。慈善組織募捐是否有區(qū)域限制？草案對此予以明確，規(guī)定：慈善組織開展公開募捐，應當在其登記的民政部門行政管理區(qū)域內(nèi)進行，但捐贈人的捐贈行為不受地域限制。
針對時下流行的網(wǎng)絡募捐，草案也作了具體規(guī)定：具有公開募捐資格的慈善組織，可以通過互聯(lián)網(wǎng)開展募捐。在省級以上民政部門登記的慈善組織，可以通過其網(wǎng)站或者其他網(wǎng)站開展募捐。在設區(qū)的市和縣級民政部門登記的慈善組織，可以在其登記的民政部門建立或者指定的慈善信息平臺開展互聯(lián)網(wǎng)募捐。
加強慈善監(jiān)管，鼓勵社會監(jiān)督
2011年，網(wǎng)絡紅人郭美美冒用紅十字會工作人員身份炫富，引爆公眾對包括中國紅十字會在內(nèi)的慈善組織公信力的大質(zhì)疑。近幾年，類似事件的發(fā)生頻率加快，“紅十字會租借倉庫”“壹基金風波”等都是監(jiān)管缺位的典型代表，此外，政府部門監(jiān)管越位、錯位等現(xiàn)象亦層出不窮。
“這說明，我國慈善領域失范現(xiàn)象嚴重，不容忽視，慈善事業(yè)的發(fā)展急切需要盡快構(gòu)建合理有效的監(jiān)管制度。”北京師范大學中國社會管理研究院研究員謝瓊指出。
慈善法草案不僅明確了民政部門為監(jiān)管主體，而且還詳細規(guī)定了民政部門的監(jiān)管職責、監(jiān)管措施以及監(jiān)管程序等?！坝绕涫且?guī)定了經(jīng)批準，可以查詢慈善組織的銀行等金融賬戶，這無疑為民政部門提供了更為有效的監(jiān)督手段，具有重要意義。”謝瓊說。
此外，草案還規(guī)定了年度報告制度：慈善組織應當每年向民政部門報送年度工作報告，包括經(jīng)審計的財務會計報告、年度開展募捐活動以及接受捐贈情況、開展慈善項目情況。
據(jù)了解，目前，民政部門對社會組織的管理采取的是年檢制度。“根據(jù)簡政放權(quán)、放管結(jié)合的要求，經(jīng)和民政部協(xié)商一致，草案規(guī)定了年度報告制度，未規(guī)定年檢制度。”王勝明說。
鄭功成認為，變“年檢”為“年度報告”不是減弱監(jiān)管，而是監(jiān)管方式發(fā)生了變化。民政部門雖然放松了年檢制，卻必定要依法強化對慈善組織與慈善活動的全過程、全方位監(jiān)督。
“過去只重門檻與年檢，忽略了全過程的監(jiān)督，實際效果并不理想，因為它會增加守法者的運行成本，卻無法保證讓違法者得到懲治。因此，全過程、全方位監(jiān)管是未來慈善事業(yè)監(jiān)管的合理取向?！编嵐Τ蓮娬{(diào)。
此外，草案在提倡行業(yè)監(jiān)督的同時，還鼓勵社會監(jiān)督，規(guī)定：任何單位或者個人發(fā)現(xiàn)慈善組織、慈善信托有違法行為的，可以向民政等有關部門或者慈善行業(yè)組織投訴、舉報。有關部門或組織接受投訴、舉報后，應當及時調(diào)查處理。
草案同時強化了法律責任。慈善組織有違反信息公開義務、未按照規(guī)定進行年度報告、擅自公開募捐、擅自改變捐贈財產(chǎn)用途以及私分、挪用或者侵占慈善財產(chǎn)等情形，有違法所得的，由民政部門予以收繳，轉(zhuǎn)贈給宗旨相同或者相近的慈善組織，并可以對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以1萬元以上10萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，吊銷登記證書；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
（責任編輯 王順利）
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