4月24日，習近平總書記來到大別山片區(qū)扶貧攻堅重點縣安徽省金寨縣，同當?shù)馗刹咳罕姽采堂撠毠源笥嫛Ａ暯綇娬{(diào)，打好扶貧攻堅戰(zhàn)，要采取穩(wěn)定脫貧措施，建立長效扶貧機制，把扶貧工作鍥而不舍抓下去。要通過實施精準扶貧，確保2020年實現(xiàn)全面建成小康社會目標是過硬的。
作為未來五年實現(xiàn)全面小康最大的發(fā)展短板，“扶貧攻堅”在各地的發(fā)展“任務(wù)單”上排名相當靠前。2016年3月，中組部、國務(wù)院扶貧辦、國家行政學(xué)院共同舉辦了“省部級干部打贏脫貧攻堅戰(zhàn)專題研討班”。來自國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位和各地方的73名學(xué)員參訓(xùn)。其中的絕大多數(shù)地方學(xué)員，都是主管扶貧攻堅的副省級領(lǐng)導(dǎo)干部。
他們帶來了各地的扶貧經(jīng)驗，帶來了實踐中產(chǎn)生的困惑，也帶來了扶貧攻堅的建議。在這些地方主政者看來，立體式精準識別、全鏈條精準施策、多角度精準退出，是當前各地扶貧攻堅工作的重中之重，要做好精準扶貧，必須在理念和路徑上實現(xiàn)“雙突破”。
立體式精準識別
識別貧困戶是精準扶貧的基礎(chǔ)性前提。在學(xué)員們看來，“有沒有貧困”、“想不想脫貧”、“會不會致富”體現(xiàn)著貧困群眾的經(jīng)濟狀況、主觀意愿、能力稟賦，也是實現(xiàn)“精準識別”的關(guān)鍵。
精細計算經(jīng)濟狀況。在實際工作中，經(jīng)濟狀況是識別貧困戶的主要依據(jù)，也是學(xué)員們提及最多的內(nèi)容。其中，包括計算申請戶的收入、支出、土地、房屋、糧食等；同時，還要與公安、住房、工商等部門信息對接，比對申請戶實際情況；然后，用群眾評議、公示等方式加以監(jiān)督。對不符合條件的對象“一個不留”地清出去，對符合條件的對象“一個不少”地納進來。
動態(tài)感知主觀意愿。一些學(xué)員認為，識別貧困戶不能光計算物質(zhì)財富的多寡，還要實現(xiàn)主客觀有機結(jié)合。比如，有的申請戶收入高于貧困線，但“寧肯苦熬、不愿苦干”，“等靠要”思想嚴重，甚至還有不良生活方式。這類群體從扶貧開發(fā)政策中獲益的機會少，貧困發(fā)生率就會高于平均值。工作隊在建檔立卡和“回頭看”過程中，要時刻關(guān)注其思想動態(tài)和生活狀況，讓精準識別體系常態(tài)化運行。
綜合判斷能力稟賦。貧困是人們創(chuàng)造收入能力和機會的缺乏，因此，理想的貧困識別也要從靜態(tài)財產(chǎn)向動態(tài)能力轉(zhuǎn)變。識別工作應(yīng)充分考慮申請戶家中有無勞動力、學(xué)生、病人等內(nèi)生因素，以及自然環(huán)境、社會氛圍等外部因素。在一些邊遠民族地區(qū)，邊民獲得的政府各類補貼收入已超過貧困線，但他們普遍不識字且遠離市場，很容易因大病或自然災(zāi)害致貧，這樣的脆弱群體就應(yīng)納入扶貧對象。這一層面的因素應(yīng)引起各方的足夠重視。
一些地方已經(jīng)形成了立體式精準識別的良好實踐。比如，貴州省總結(jié)出“一看房、二看糧、三看勞動力強不強、四看家中有沒有讀書郎”的“四看法”，同時進一步完善省、市、縣、鄉(xiāng)四級領(lǐng)導(dǎo)干部遍訪貧困村貧困戶機制。在原有建檔立卡數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，四川對全省所有農(nóng)村貧困人口進行拉網(wǎng)式全面認真清查核實，運用大數(shù)據(jù)、云平臺等手段對建檔立卡貧困戶數(shù)據(jù)進行動態(tài)化更新、常態(tài)化管理，保證扶貧對象數(shù)據(jù)真實完整準確。
全鏈條精準施策
識別貧困戶之后，要精準采取幫扶措施。在各地主管扶貧攻堅的干部看來，項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準，是“精準施策”的主要內(nèi)容。其中，“產(chǎn)業(yè)”、“特色”、“致貧”、“疾病”、“搬遷”等內(nèi)容，是全鏈條分析精準施策的關(guān)鍵詞。
分類把握致貧原因。據(jù)中央農(nóng)辦統(tǒng)計，目前建檔立卡貧困戶中致貧原因占比由高到低排序依次為，因病致貧占42.2%，因缺資金致貧占35.4%，因缺技術(shù)致貧占22.3%，因缺勞動力致貧占16.8%，因?qū)W致貧占9.0%，因殘疾致貧占5.8%。
有些貧困戶存在多個致貧因素。其中，缺知識、缺資金、缺技術(shù)等致貧的貧困戶占比為66.7%，可以通過幫扶措施阻斷相關(guān)因素，應(yīng)做到能扶必扶；因疾病、殘疾、缺勞力等問題致貧的貧困戶占比為64.8%，致貧因素只能緩解而無法徹底解決，需要社會政策兜底應(yīng)保盡保。各地在扶貧攻堅實踐中，必須對此做到“心中有數(shù)”。
辯證看待優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。不論是產(chǎn)業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧還是生態(tài)保護脫貧，都離不開實體產(chǎn)業(yè)支撐，這也成為學(xué)員們討論最為集中的話題。產(chǎn)業(yè)精準扶貧的本質(zhì)，是用政策幫扶解決經(jīng)濟要素結(jié)構(gòu)性不匹配問題，核心是找準本地區(qū)特色資源優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)脫貧致富的機會和路徑，否則很可能異化為縮小版的“大水漫灌”。
學(xué)員們認為，應(yīng)將共性與個性相結(jié)合，辯證看待產(chǎn)業(yè)精準扶貧。產(chǎn)業(yè)選擇和項目安排可以具有共性，通過“一村一品”等舉措合力解決基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資金、銷路等問題，防止市場大起大落；措施到戶則必須注重個性，幫助貧困戶有針對性地突破觀念、技能等瓶頸。也有學(xué)員提出，應(yīng)將貧困戶納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，將其生產(chǎn)資料折權(quán)入價，從而享受股權(quán)資本收益。
有重點地構(gòu)建長效機制。在現(xiàn)代社會，“原子化”的個體難以抵御市場經(jīng)濟風險。而貧困人口能力低于社會一般水平，政府短期內(nèi)幫扶脫貧具有合理性。但從長遠看，貧困人口終究要在市場中實現(xiàn)自身價值。政府需要“扶上馬，送一程”，發(fā)揮貧困人口內(nèi)生動力融入市場，提升脫貧質(zhì)量。
學(xué)員們認為，兩個普遍性問題威脅脫貧長效機制。一是因病返貧已成為當前農(nóng)村貧困問題的最大頑疾，二是易地扶貧搬遷后3年依然無法脫貧人數(shù)高達50%，值得決策層和各級政府高度關(guān)注。
一些地方已在總結(jié)光伏扶貧、旅游扶貧、種植養(yǎng)殖扶貧、勞務(wù)輸出扶貧等好經(jīng)驗，推動全鏈條精準施策。比如，廣西結(jié)合本地實際，在中央提出脫貧“五個一批”的基礎(chǔ)上提出實施“八個一批”。即：扶持生產(chǎn)發(fā)展一批、轉(zhuǎn)移就業(yè)扶持一批、移民搬遷安置一批、生態(tài)補償脫貧一批、教育扶智幫助一批、醫(yī)療救助解困一批、低保政策兜底一批、邊貿(mào)政策扶助一批。為此，廣西推動了脫貧攻堅“十大行動”。即：特色產(chǎn)業(yè)富民、扶貧移民搬遷、農(nóng)村電商扶貧、農(nóng)民工培訓(xùn)創(chuàng)業(yè)、貧困戶產(chǎn)權(quán)收益、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技文化扶貧、金融扶貧、社會扶貧、農(nóng)村“三留守”人員和殘疾人關(guān)愛服務(wù)行動。
精準施策的財力基礎(chǔ)也同樣重要。湖北省創(chuàng)新建立貧困縣資金整合機制用于精準施策：實行應(yīng)統(tǒng)盡統(tǒng)，破解資金籌集難題；堅持縣為主體，破解責任落實難題；做實規(guī)劃方案，破解載體不明難題；實施綜合監(jiān)管，破解缺位失位難題。
多角度精準退出
精準扶貧的“最后一公里”，是精準退出。就貧困戶而言，脫貧既是扶貧的終點，也可能成為返貧的起點，因此“退出”必須精準、科學(xué)。對貧困縣來說，“摘帽”意味著可能失去扶持政策和投入，其動機往往較為復(fù)雜。
中央扶貧開發(fā)工作會議強調(diào)，要實行逐戶銷號，做到脫貧到人，脫沒脫貧要同群眾一起算賬，要群眾認賬。許多學(xué)員表示，貧困退出機制是當前扶貧工作的盲點、弱點和難點，個別地方甚至還沒有將這項工作提上議事日程。在實際工作中，“銷號”、“認定”、“標準”、“驗收”、“炒作”等內(nèi)容與多角度精準退出高度關(guān)聯(lián)，涉及貧困群眾、政府、社會三類主體。
群眾自愿認賬。對貧困戶脫貧銷號必須實行“三認可”，即由貧困戶戶主和驗收工作隊員及幫扶責任人面對面、一戶戶算賬，共同簽字認可。在脫貧標準上，除了家庭人均純收入超過國家扶貧標準外，還要細化“兩不愁、三保障”，考察其穩(wěn)固住房、安全飲用水、通路通電、義務(wù)教育、醫(yī)療保障等情況。
在這方面，湖南省湘西州花垣縣雙龍鎮(zhèn)十八洞村的經(jīng)驗值得借鑒。該村扶貧工作隊、村支兩委對全村2015年脫貧人口摸底統(tǒng)計時，同貧困戶一戶戶、面對面、一筆筆算賬。出人意料的是，全部127戶貧困戶都認賬，主動申請摘掉貧困戶帽子，從根本上杜絕“被脫貧”現(xiàn)象。
政府科學(xué)認定。當前我國有國家統(tǒng)計局、國務(wù)院扶貧辦兩套平行的農(nóng)村貧困人口數(shù)據(jù)，兩者各有優(yōu)勢。不少學(xué)員認為，應(yīng)將統(tǒng)計局貧困監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)作為反映全國貧困總體情況和扶貧總體成效的法定數(shù)據(jù)，縣鄉(xiāng)村實際精準脫貧成效則以扶貧辦建檔立卡數(shù)據(jù)為準。至于省級層面脫貧攻堅成效的評價，應(yīng)綜合使用兩套數(shù)據(jù)。
社會普遍認同。貧困是動態(tài)的，應(yīng)警惕別有用心者借脫貧攻堅事業(yè)惡意炒作。學(xué)員認為，有必要向全社會廣泛宣傳兩個理念：消除絕對貧困是政治承諾和政府責任，出現(xiàn)相對貧困是社會發(fā)展進程中無法避免的。全面脫貧，并不意味著不再有貧困現(xiàn)象，而是要建立起一張“制度網(wǎng)底”兜住貧困人口，并逐步幫助其脫貧。
說到底，精準退出是對各級黨委政府脫貧攻堅工作的考核和檢驗，需要層層壓實責任。例如，安徽省按照中央統(tǒng)一要求，建立了省市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓扶貧的治理格局，推進脫貧攻堅責任鏈閉環(huán)管理、無縫對接，構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的責任體系，并層層簽署責任書、立下軍令狀，確保一級抓一級、層層抓落實。
同時，還要明確規(guī)定市、縣黨政主要負責同志是脫貧攻堅的第一責任人，負直接責任，省直各部門、各單位一把手是直接責任人。對未能完成年度扶貧開發(fā)目標任務(wù)的市縣實行“一票否決”，對其黨政主要負責同志進行約談，并不予評先評優(yōu)，3年內(nèi)不得提拔、重用或調(diào)離。在工作中，安徽不斷加大檢查監(jiān)督力度，省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組每半年組織一次專項檢查活動，對涉及脫貧攻堅的重大問題和重要時間節(jié)點，由省委、省政府督查室牽頭進行督查。（文/胡穎廉陳濤 作者單位：國家行政學(xué)院）
（責任編輯 王順利）
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