導讀
土地要素的資本屬性未能激活，轉(zhuǎn)讓兩端的積極性缺乏，使得宅基地在同一集體組織內(nèi)部的流轉(zhuǎn)很難。
進城落戶人員可以有償轉(zhuǎn)讓宅基地意味著什么？雖然這一操作空間被限定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，但之于激發(fā)農(nóng)村“三塊地”（農(nóng)村土地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地）的商品性、流動性和資本性趨勢來說，仍是前進了一大步。
10月10日，國土資源部、國家發(fā)展改革委、公安部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等五部門聯(lián)合召開《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）新聞發(fā)布會，提出到2018年基本建立人地掛鉤機制，同時允許進城落戶人員在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地。
國土資源部規(guī)劃司副司長周建春指出，《實施意見》的目標任務(wù)是，到2018年，基本建立人地掛鉤機制；到2020年，全面建立科學合理的人地掛鉤機制政策體系，為如期實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶提供用地保障。
安徽建筑大學房地產(chǎn)研究所所長李國昌認為，這一舉措，既是為了改善農(nóng)民沒有固定資產(chǎn)和財產(chǎn)性收益現(xiàn)狀，同時還是緩解房地產(chǎn)市場城鄉(xiāng)分離難題的嘗試，也反映了農(nóng)村土地進入交易市場的趨勢。
1200萬畝新增建設(shè)用地
周建春指出，建立人地掛鉤機制，既是確保對新型城鎮(zhèn)化的用地保障，也是對土地城鎮(zhèn)化的制約，可以起到“一石兩鳥”作用。
所謂人地掛鉤，按照2011年國務(wù)院在《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的指導意見》中的表述，就是在嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的基礎(chǔ)上，探索開展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點，實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進入城市定居規(guī)模掛鉤、城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口進入城市定居規(guī)模掛鉤。
“十三五”規(guī)劃綱要強調(diào)加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤（簡稱人地掛鉤）機制。
此次發(fā)布的《實施意見》主要措施包括五個方面，一是實行差別化的用地標準，二是實施規(guī)劃統(tǒng)籌管控；三是改進用地計劃安排；四是優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)；五是提高農(nóng)村土地利用效率。
其中，實行差別化的用地標準明確，要綜合考慮城鎮(zhèn)容納空間等因素，現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地不超過100平方米的城鎮(zhèn)，對于進城落戶人口，按人均100平方米標準安排新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地；現(xiàn)狀人均水平在100-150平方米之間的城鎮(zhèn)，按照人均80平方米標準安排；現(xiàn)狀人均水平超過150平方米的城鎮(zhèn)，按照人均50平方米標準安排。超大和特大城市的中心城區(qū)原則上不因吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安排新增建設(shè)用地。
周建春指出，2015-2020年全國新增建設(shè)用地總規(guī)模約3900萬畝，其中包含了進城落戶1億人口的各類用地需求，初步估算為1200萬畝。如果按以往規(guī)劃編制方法，農(nóng)村流動人口只按城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地標準的60%安排用地，1億農(nóng)村流動人口用地約為720萬畝。因此，從現(xiàn)行規(guī)劃看，土地供應(yīng)方面可以滿足進城落戶人口發(fā)展用地需求。
緩解房地產(chǎn)市場城鄉(xiāng)分離難題
“人地掛鉤”要求以人定地，地隨人走，而在城鎮(zhèn)化過程中，大量農(nóng)民進城落戶，對于這些人員的宅基地如何處置，成為了亟待解決的問題。
對此，《實施意見》提出，要結(jié)合農(nóng)村宅基地制度改革試點的要求，允許進城落戶人員在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，鼓勵農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。規(guī)范推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，通過整理復墾，增加耕地面積。
中國人民大學公共管理學院副院長嚴金明認為，在“三塊地”改革過程中，相對集體經(jīng)營性建設(shè)用地，宅基地的制度改革一直相對緩慢。包括《土地管理法》規(guī)定的一戶一宅制度等，都限制了相關(guān)改革的進度。而此次《實施意見》的相關(guān)提法，是對宅基地過往改革的延續(xù)和細化，對加速推進農(nóng)村土地改革有著重要意義。
安徽建筑大學房地產(chǎn)研究所所長李國昌認為，這一舉措，既是為了改善農(nóng)民沒有固定資產(chǎn)和財產(chǎn)性收益現(xiàn)狀，同時還是緩解房地產(chǎn)市場城鄉(xiāng)分離難題的嘗試，也反映了農(nóng)村土地進入交易市場的趨勢。
重慶大學建設(shè)管理與房地產(chǎn)學院院長劉貴文認為，這一政策，為農(nóng)民提供了更多選擇，是尊重社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的表現(xiàn)，體現(xiàn)了我國土地改革穩(wěn)中求進的積極態(tài)勢，但不能認為，在當下放開農(nóng)村集體土地進入市場就必然是有益的，還需要考慮到農(nóng)民在城市的生活能力、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平等諸多條件。
激活農(nóng)村“三塊地”的大趨勢值得注意
實際上，近些年來，此類改革在農(nóng)村改革發(fā)源地的安徽，已有先行嘗試。
2016年6月，安徽省發(fā)布《關(guān)于去庫存促進房地產(chǎn)市場穩(wěn)定發(fā)展的實施意見》，對農(nóng)民自愿退出宅基地給予貨幣補償。標準規(guī)定對自愿將宅基地退還給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，縣政府按每畝不低于5萬元給予獎勵，一時引發(fā)輿論熱議。
李國昌告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，實際上這一套交易和補償機制，實施效果不甚理想。對于進城購房農(nóng)民而言，由于宅基地入市預期可能性，和遠高于補償價格的潛在價格，使得退還和交易宅基地的積極性不高。而對于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的宅基地潛在受讓人而言，一方面擁有受讓資格的農(nóng)戶不多，另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的宅基地申請過程并不需要花錢。沒有外部資本的引入，轉(zhuǎn)讓兩端的積極性缺乏，使得宅基地在同一集體組織內(nèi)部的流轉(zhuǎn)很難。
安徽社科院鄉(xiāng)鎮(zhèn)所所長謝培秀表示，土地要素的資本屬性未能激活，是此前安徽試點成效一般的主要原因。
他認為，《實施意見》中的相關(guān)措施，只是農(nóng)村土地改革“萬里長征”第一步，在實際實施過程中的效果還有待觀察。但其背后，激發(fā)農(nóng)村“三塊地”商品性、流動性和資本性的大趨勢值得注意。在堅守耕地紅線，堅持土地用途不擅改的前提下，激活農(nóng)村土地資本屬性，實現(xiàn)集體土地與國有土地，同地同權(quán)同價，是農(nóng)村土地改革的方向所在。
（責任編輯 石逸龍）
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