當確保1億左右農業(yè)轉移人口在城市落戶成為新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和落實的核心內容之一時，僅有“建設用地增加規(guī)模與農業(yè)人口轉移落戶數(shù)量掛鉤”（下稱“人地掛鉤”）的制度性安排已經不夠了。好在一切已經進入實際落實與推進階段。
國土資源部已經開始以此為重要標準，調整未來5年建設用地指標的安排與計劃——未來五年，國土資源部將安排總計1200萬畝新增建設用地指標，用于城鎮(zhèn)吸納農業(yè)人口轉移落戶，而按照原計劃標準測算，這一指標只有720萬畝。
2015~2020年，全國新增建設用地總規(guī)模約為3900萬畝，這意味著將有將近1/3的新增建設用地，被用于確保1億農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶。與此同時，一系列以此為目標的土地管理機制，也已在建立當中。
三分之一
“從國務院到部里面，對于實現(xiàn)1億農村轉移人口城鎮(zhèn)落戶的工作，是非常重視的，現(xiàn)在，圍繞這個目標的建設用地安排調整工作已經在進行當中?！?1月9日，一位地方國土資源廳不愿具名的內部人士告訴《中國經營報》記者，1億農村轉移人口落戶城市，將在建設用地安排上，有“明顯的體現(xiàn)”。
2016年10月，國土資源部、國家發(fā)展改革委、公安部、人力資源和社會保障部、住房城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合下發(fā)《關于建設城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》（下稱《意見》），明確城鎮(zhèn)吸納農業(yè)轉移人口將與新增建設用地指標掛鉤。
中國內地實行最嚴格的耕地保護制度。以保護耕地為中心，建立起了一套新增建設用地指標審批管理機制。以到2020年保有18億畝耕地為目標進行倒排，確定每年新增建設用地的總數(shù)，而后逐級分解地方。此過程中，國土資源系統(tǒng)須進行逐級審批。
因此，新增建設用地指標被承擔發(fā)展職能的地方政府視為十分寶貴的稀缺資源?！八裕岢鋈说貟煦^，實際上是對地方政府一種很大的鼓勵?！鼻笆龅胤絿临Y源廳內部人士向記者表示。
2016年，國土資源部對全國土地利用規(guī)劃（2006~2020）》（下稱《規(guī)劃》）進行了調整，調整后的《規(guī)劃》已經得到了國務院的批準。在這份調整后的《規(guī)劃》中，2015~2020年全國新增建設用地總規(guī)模約3900萬畝。這成為未來5年新增建設用地的“紅線”。
“盡管《規(guī)劃》調整的時候，人地掛鉤的政策還沒有出臺，但是已經充分考慮了這個因素，在《規(guī)劃》中，總計安排了約1200萬畝的新增建設用地規(guī)模用于1億農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，幾乎占到了1/3，這足以說明力度很大?！鼻笆龅胤絿临Y源廳內部人士稱。
標準調增
出于集約節(jié)約利用土地資源的考慮，中國內地的土地管理制度在城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模上，有著較為嚴格和完整的標準體系。而此次為了確保1億農村轉移人口落戶城鎮(zhèn)的目標能夠如期完成，在相關標準上也進行了調整，從而形成了1200萬畝的城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。
多位國土資源住房城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)內部人士向記者證實，在規(guī)劃編制過程中，確定城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模需要參照人口數(shù)量，并具體到“人均建設用地面積”標準。同時，人均建設用地面積又按照城鎮(zhèn)居民和農村流動人口兩類不同屬性編制。
此次1億農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，如果按照原有的標準劃分，實際上須依據(jù)農村流動人口的標準編制。根據(jù)農村流動人口的建設用地安排標準，農村流動人口通常只按城鎮(zhèn)人均建設用地標準的60%安排用地。
“如果按照這個標準測算，1億農村轉移人口大致需要安排720萬畝的城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，但是，此次進行《規(guī)劃》調整時，并未依據(jù)這個原有的標準安排建設用地，而是調增了這個科目的標準，從而多安排了建設用地。”前述地方國土資源廳內部人士表示。
記者掌握的情況表明，國土資源部針對農村轉移人口落戶城鎮(zhèn)，采用了進城落戶人口按人均100平方米安排新增城鎮(zhèn)建設用地的標準，而這一標準按照農村流動人口的標準，則只有約人均60平方米。
因此，相較于按原標準形成的720萬畝的新增建設用地供應規(guī)模，為落實1億農村轉移人口落戶城市的目標，國土資源部多安排了約500萬畝的新增建設用地規(guī)模，這不得不說對于地方政府是極大的鼓勵與刺激。
指標單列
“從部里面給我們傳達的精神看，這些用地指標都會是單列的?！鼻笆龅胤絿临Y源廳內部人士告訴記者，因1億農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)而形成的新增建設用地規(guī)模安排，將實行單列計劃，以確?！皩藢Ｓ谩薄?/p>
國土資源部下發(fā)給地方的相關文件提出，國家充分考慮各省（區(qū)、市）上一年度進城落戶人口規(guī)模，合理分解計劃指標；省（區(qū)、市）根據(jù)所轄各市縣上一年度進城落戶人口規(guī)模，專項安排計劃指標；縣（市、區(qū)）在組織城鎮(zhèn)建設時，優(yōu)先安排吸納進城落戶人口鎮(zhèn)的用地。
“因為新增建設用地指標對于地方政府來說，是稀缺資源，所以，采用計劃單列的管理方式，一是為了防止地方政府擠占、挪用這一專項建設用地指標；二是為了增強這一政策的針對性和激勵作用，鼓勵地方政府積極推進農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)?！币晃粐临Y源系統(tǒng)的專家向記者表示。
雖然調增建設用地規(guī)模已經確定，但是集約節(jié)約用地的慣有原則并未被突破。目前，國土資源部已經要求，要綜合考慮城鎮(zhèn)容納空間等因素，現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)建設用地不超過100平方米的城鎮(zhèn)，對于進城落戶人口，按人均100平方米標準安排新增城鎮(zhèn)建設用地。
同時，現(xiàn)狀人均水平在100~150平方米之間的城鎮(zhèn)，按照人均80平方米標準安排；現(xiàn)狀人均水平超過150平方米的城鎮(zhèn)，按照人均50平方米標準安排。超大和特大城市的中心城區(qū)原則上不因吸納農業(yè)轉移人口安排新增建設用地。
除此之外，國土資源部還要求，在土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和修訂時，充分考慮區(qū)域經濟社會發(fā)展水平、土地利用現(xiàn)狀、節(jié)約集約用地要求和人口規(guī)模等因素，特別是進城落戶人口數(shù)量和流向，合理安排城鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模。原有規(guī)模確實無法滿足進城落戶人口用地需求的，可依法適當調整規(guī)劃。
（責任編輯 石逸龍）
