人民網(wǎng)北京1月22日電（賈興鵬）日前，《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）已經(jīng)國務(wù)院發(fā)布實(shí)施。
《意見》明確了全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和落實(shí)途徑。圍繞這些內(nèi)容，國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司負(fù)責(zé)人對《意見》進(jìn)行了解讀。
該負(fù)責(zé)人表示，改革開放以來，我國全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度逐步建立和完善，在促進(jìn)自然資源保護(hù)和合理利用、維護(hù)所有者權(quán)益方面發(fā)揮了積極作用，但還存在與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)的一些突出問題。
一是資源保護(hù)不嚴(yán)格。由于所有權(quán)人不到位，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，自然資源管理中“重開發(fā)、輕保護(hù)”、資源保護(hù)制度落實(shí)不到位、資源利用總體粗放的現(xiàn)象在一些地區(qū)還普遍存在，導(dǎo)致我國自然生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。
二是所有權(quán)人不到位。我國全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體代表缺乏明確法律規(guī)定，雖然原則上規(guī)定所有權(quán)由國務(wù)院代理，但具體如何代理不明確，致使所有者權(quán)益不落實(shí)。
三是使用權(quán)權(quán)利體系不健全。國有農(nóng)用地等部分全民所有自然資源使用權(quán)權(quán)利基礎(chǔ)缺失，海域使用權(quán)等部分已有使用權(quán)權(quán)能不完整，不利于充分體現(xiàn)資源價值，也不利于保護(hù)產(chǎn)權(quán)主體財產(chǎn)權(quán)益。
四是市場決定性作用發(fā)揮不充分。受所有權(quán)人不到位、權(quán)利體系不健全、權(quán)能不完整等影響，我國自然資源市場化配置比例偏低，市場配置資源的決定性作用尚未充分發(fā)揮。
五是有償使用進(jìn)展不平衡。國有建設(shè)用地、礦產(chǎn)、水、海域海島已建立了相對完善的有償使用制度，國有農(nóng)用地和未利用地、國有森林、國有草原等資源有償使用制度尚未建立，形成全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度“雙軌”制，不利于國家所有者權(quán)益的保護(hù)。
六是監(jiān)管機(jī)制不完善。中央部門之間、中央和地方之間沒有形成綜合監(jiān)管機(jī)制，一些領(lǐng)域仍然存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象，影響有償使用政策實(shí)施和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
針對土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原、海域海島等六類國有自然資源資產(chǎn)有償使用的現(xiàn)狀、特點(diǎn)和存在的主要問題，《意見》分門別類提出了不同的改革要求和舉措。
一是完善國有土地有償使用制度。我國國有土地有償使用始于20世紀(jì)80年后期的國有建設(shè)用地，現(xiàn)已建立比較系統(tǒng)完整的國有建設(shè)用地有償使用制度，有效維護(hù)了國家所有者權(quán)益。但仍存在國有建設(shè)用地劃撥范圍寬、國有農(nóng)用地有償使用制度缺少國家層面的具體規(guī)定、國有農(nóng)用地使用權(quán)概念和權(quán)利體系缺乏法律依據(jù)等問題。
為此，《意見》提出要在全面落實(shí)規(guī)劃土地功能分區(qū)和保護(hù)利用要求的前提下，堅持增量存量并舉，以擴(kuò)大范圍、擴(kuò)權(quán)賦能為主線，將有償使用擴(kuò)大到公共服務(wù)領(lǐng)域采取政府和社會資本合作的建設(shè)項(xiàng)目和國有農(nóng)用地，并明晰國有農(nóng)用地使用權(quán)及其權(quán)能，將有助于進(jìn)一步彰顯土地資產(chǎn)權(quán)益，促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用。
二是完善水資源有償使用制度。我國水資源有償使用始于20世紀(jì)70年代初的地方實(shí)踐，現(xiàn)已初步建立水資源有償使用制度，對直接取用江河、湖泊或者地下水資源的單位和個人征收水資源費(fèi)，2015年全國征收總額約為196億元，為實(shí)現(xiàn)所有者權(quán)益、保障水資源可持續(xù)利用發(fā)揮了重要作用。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，現(xiàn)行水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)已總體偏低，沒有充分體現(xiàn)水資源價值和稀缺程度，還存在超計劃或者超定額取水累進(jìn)收取水資源費(fèi)制度落實(shí)不到位等問題。
為此，《意見》提出要在深入實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度、落實(shí)水資源管理“三條紅線”、強(qiáng)化水資源節(jié)約利用與保護(hù)的前提下，完善水資源費(fèi)差別化征收標(biāo)準(zhǔn)和管理制度，推進(jìn)水資源稅改革試點(diǎn)，開展水權(quán)交易，將有助于充分體現(xiàn)水資源價值和稀缺程度，提高水資源利用效率和效益。
三是完善礦產(chǎn)資源有償使用制度。我國礦產(chǎn)資源有償使用始于20世紀(jì)90年代初，現(xiàn)已建立有償取得和有償開采相結(jié)合的礦產(chǎn)資源有償使用制度，對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)者收取探礦權(quán)采礦權(quán)價款、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅等，2015年征收礦產(chǎn)資源稅費(fèi)總額2065億元，有效落實(shí)了國家所有者權(quán)益。但也存在礦產(chǎn)資源稅費(fèi)缺乏整體設(shè)計、定位不準(zhǔn)確、功能不清晰，礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)調(diào)整機(jī)制不合理，礦業(yè)權(quán)出讓未充分發(fā)揮市場決定性作用，礦業(yè)權(quán)出讓審批權(quán)限與中央簡政放權(quán)要求不適應(yīng)等問題。
為此，《意見》提出要在強(qiáng)化礦產(chǎn)資源保護(hù)的前提下，完善礦業(yè)權(quán)有償出讓制度、礦業(yè)權(quán)有償占用制度和礦產(chǎn)資源稅制度，建立礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度，健全礦業(yè)權(quán)分級分類出讓制度，并合理劃分各級國土資源主管部門的礦業(yè)權(quán)出讓審批權(quán)限，將有利于提高礦業(yè)權(quán)市場化出讓比重，理順各類稅費(fèi)關(guān)系，促進(jìn)礦產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
四是建立國有森林資源有償使用制度。我國森林資源有償使用雖然在《物權(quán)法》和1998年修訂的《森林法》中有原則性規(guī)定，但目前國有森林資源基本以無償方式讓渡給國有林場等單位管理和使用，尚未建立真正意義上的有償使用制度。長期以來，國有森林資源有償使用缺乏相關(guān)制度規(guī)定和法律文件，現(xiàn)實(shí)中存在國有森林資源自發(fā)性無序流轉(zhuǎn)、森林資源旅游開發(fā)不規(guī)范等現(xiàn)象，造成國家所有者權(quán)益受損。
為此，《意見》提出要確定國有森林資源資產(chǎn)有償使用的范圍、期限、條件、程序和方式，規(guī)范有償使用和流轉(zhuǎn)，支持通過租賃、特許經(jīng)營等方式發(fā)展森林旅游。
五是建立國有草原資源有償使用制度。我國草原資源有償使用僅在《物權(quán)法》中有原則性規(guī)定，但目前仍未建立國有草原資源有償使用制度，實(shí)際管理中存在權(quán)屬界定不清、有償使用法律制度缺失、國有劃撥草原流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問題。
為此，《意見》提出在嚴(yán)格保護(hù)草原生態(tài)、健全基本草原保護(hù)制度的前提下，對已改制國有單位涉及的國有草原和流轉(zhuǎn)到農(nóng)民集體以外的國有草原，探索實(shí)行有償使用，將有助于改善草原生態(tài)環(huán)境，切實(shí)落實(shí)國家所有者權(quán)益。
六是完善海域海島有償使用制度。我國海域有償使用始于20世紀(jì)90年代初，2002年頒布實(shí)施的《海域使用管理法》確立了海域有償使用制度，對海域使用者征收海域使用金，自《海域使用管理法》實(shí)施以來，我國累計征收海域使用金820多億元，有效維護(hù)了海域資源所有者權(quán)益。但也存在海域使用權(quán)權(quán)能不完整、市場化程度不高、價格形成機(jī)制不健全等問題。
為此，《意見》提出在嚴(yán)格海洋生態(tài)保護(hù)的前提下，完善海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價出資（入股）等權(quán)能，逐步提高經(jīng)營性用海市場化出讓比例，并建立海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。
據(jù)悉，我國無居民海島有償使用源于2010年頒布實(shí)施的《海島保護(hù)法》，現(xiàn)已初步建立無居民海島有償使用制度，對開發(fā)利用者征收無居民海島使用金，自《海島保護(hù)法》實(shí)施以來，我國累計征收無居民海島使用金約5億元，對維護(hù)國家所有者權(quán)益、促進(jìn)海域海島資源保護(hù)發(fā)揮了積極作用。但還存在無居民海島缺失權(quán)利基礎(chǔ)、市場化程度不高、無居民海島使用權(quán)出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)不合理等問題。為此，《意見》提出在采取嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)措施前提下，明確無居民海島有償使用的范圍、條件、程序和權(quán)利體系，設(shè)立無居民海島使用權(quán)和完善其權(quán)能，并逐步擴(kuò)大市場化出讓范圍。通過完善以上海域海島有償使用制度，將有助于促進(jìn)海域海島資源有效保護(hù)與可持續(xù)利用，保障國家海洋生態(tài)安全和海洋權(quán)益。
（責(zé)任編輯 石逸龍）
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