作為行政區(qū)劃調(diào)整類型之一的“撤縣設(shè)市”自1997年被叫停后，再次“開閘”大規(guī)模審批。
從4月11日至今，各地媒體陸續(xù)披露浙江玉環(huán)、河北平泉、四川隆昌、湖南寧鄉(xiāng)、陜西神木和貴州盤縣“撤縣設(shè)市”獲批。
四川省民政廳網(wǎng)站還特意提到，”隆昌市是國家正式解凍縣改市的審批后，全國首批、我省第一個(gè)獲批的縣級(jí)市”。
國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬向澎湃新聞（www.thepaper.cn）指出，此輪大規(guī)?？h改市實(shí)際是為了讓地方“名實(shí)相符”：一些縣在過去幾十年已經(jīng)成長為市，從行政身份上給予確認(rèn)，有利于當(dāng)?shù)馗玫亻_展工作，在人口集聚、產(chǎn)業(yè)支持上發(fā)揮作用。
南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院副教授胡小武認(rèn)為，解凍縣改市審批既是十八大以來的新型城鎮(zhèn)化政策推動(dòng)所致，也是順應(yīng)中國城市化發(fā)展的需要：2012年開始，中國城鎮(zhèn)人口總數(shù)超過農(nóng)村人口，中國已經(jīng)從農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向城市社會(huì)，撤縣設(shè)市順應(yīng)了中國整體社會(huì)結(jié)構(gòu)的大變遷。
上世紀(jì)90年代，在縣改市“高歌猛進(jìn)”之際，國務(wù)院作出“暫停審批縣改市”的決定，原因是一些地方盲目追求縣改市造成了如“假性城市化”、耕地占用、權(quán)力尋租等諸多問題。
如今，大規(guī)?？h改市審批“開閘”，如何避免前車之鑒，是值得思考的問題。
同樣值得關(guān)注的還有“設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)”。距今最近的一份標(biāo)準(zhǔn)是民政部1993年公布的《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》，被認(rèn)為已“大大的過時(shí)”。不過，新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)則至今未能出臺(tái)。
縣改市再“開閘”
4月12日的四川省民政廳網(wǎng)站上發(fā)表了一則簡(jiǎn)短有力的消息：《隆昌撤縣設(shè)市獲批》。
點(diǎn)進(jìn)去后，能看到更加豐富的背景——為貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院決策部署和今年李克強(qiáng)總理在兩會(huì)政府工作報(bào)告中提出的“推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市”的要求……隆昌市是國家正式解凍縣改市的審批后，全國首批、我省第一個(gè)獲批的縣級(jí)市。
這一消息顯示，撤縣設(shè)市已正式解凍。此外，解凍的原因在于貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院決策部署，以及出現(xiàn)在政府工作動(dòng)報(bào)告中的“推一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市”的要求。
此前，撤縣設(shè)市審批已凍結(jié)近20年時(shí)間。
今年3月，由安徽省政府發(fā)展研究中心主管、主辦的《決策》雜志發(fā)表《時(shí)間軸上的“撤縣設(shè)市”》，梳理了撤縣設(shè)市在中國的起落。
1981年的政府工作報(bào)告在有關(guān)“我國經(jīng)濟(jì)體制改革的基本方向”的論述中提出：“以大中城市為依托，形成各類經(jīng)濟(jì)中心，組織合理的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)?！焙芸欤瑑H在1983年，就有31個(gè)縣域改為縣級(jí)市，并新設(shè)了7個(gè)縣級(jí)市。從1983年到1986年，是撤縣設(shè)市第一波高潮。
1993年5月，國務(wù)院同意民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》，即在1986年國務(wù)院批準(zhǔn)試行的撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上另作修改，明確了適用范圍、人口總數(shù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等。至此，縣改市正式進(jìn)入井噴期。
《決策》雜志報(bào)道稱，這項(xiàng)當(dāng)時(shí)跨步前行的地方行政體制改革在1997年的時(shí)候，被國務(wù)院叫?！皶和徟h改市”。
關(guān)于叫停原因，華東理工大學(xué)研究員楊君曾深入研究：“各地的盲目跟風(fēng)引發(fā)了一系列負(fù)面效應(yīng)。一方面出現(xiàn)‘假性城市化’，有些市區(qū)的農(nóng)村人口仍然占據(jù)主要比重，基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)劃仍然圍繞農(nóng)業(yè)進(jìn)行，市郊的發(fā)展與城區(qū)的發(fā)展失衡等一系列泡沫現(xiàn)象；另一方面，市級(jí)權(quán)限給有心之人帶來更多尋租空間。”
新型城鎮(zhèn)化的推動(dòng)
2015年5月31日上午，四川省甘孜藏族自治州康定撤縣設(shè)市授牌授印儀式在康定新城舉行。
胡小武認(rèn)為，解凍縣改市審批既是十八大以來的新型城鎮(zhèn)化政策推動(dòng)所致，也是順應(yīng)中國城市化發(fā)展的需要。
2013年11月，十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出：完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。
2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，提出要加快發(fā)展中小城市——把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源布局引導(dǎo)，提升質(zhì)量，增加數(shù)量。
其中亦提到，“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市，把有條件的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市?！?/p>
今年全國兩會(huì)，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中將“支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用”列入2017年重點(diǎn)工作任務(wù)。
可見，撤縣設(shè)市審批“開閘”只是時(shí)間問題。
2013年，撤縣設(shè)市政策出現(xiàn)松動(dòng)。是年，吉林扶余、云南彌勒、青海玉樹獲批撤縣設(shè)市。
2014年，云南香格里拉獲批撤縣設(shè)市；2015年，四川康定、廣西靖西、云南騰沖、四川馬爾康、黑龍江東寧依次獲批；2016年，黑龍江撫遠(yuǎn)、江西廬山、云南瀘水依次獲批。
到今年，撤縣設(shè)市大規(guī)?！伴_閘”，截止4月18日，已經(jīng)披露的縣改市已有六例。
2016年5月30日上午，江西省廬山市成立大會(huì)召開，廬山市正式掛牌成立。
縣改區(qū)與縣改市
過去很長一段時(shí)間，地方城市化進(jìn)程主要以撤縣（市）設(shè)區(qū)來實(shí)現(xiàn)。
中央民族大學(xué)出版社2011年出版的《中國城市經(jīng)濟(jì)研究概觀》一書曾對(duì)撤縣（市）設(shè)區(qū)和城市發(fā)展做出論述。
該書提到，撤縣（市）設(shè)區(qū)可以為中心城市營造更廣闊的發(fā)展空間，擴(kuò)大中心城市規(guī)模，增強(qiáng)中心城市的實(shí)力，可以協(xié)調(diào)中心城市與周邊縣（市）的道路、港口、機(jī)場(chǎng)等重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和規(guī)劃等，還有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)效應(yīng)，推動(dòng)城市化進(jìn)程等。
在數(shù)次撤縣（市）設(shè)區(qū)調(diào)整后，北上廣等個(gè)別城市已不再有下轄縣（縣級(jí)市）。
然而，縣（市）改區(qū)和縣改市的推動(dòng)力不盡相同。
民政部區(qū)劃地名研究所原副所長浦善新此前在接受東方早報(bào)采訪時(shí)曾表示，縣級(jí)政府對(duì)于撤縣設(shè)市有更大的沖動(dòng)，而撤縣設(shè)區(qū)則是地級(jí)市做大城區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)總量、擴(kuò)張主城區(qū)的迫切要求，不少縣實(shí)際上是不愿意的。
一般意義而言，市轄區(qū)的人口、產(chǎn)業(yè)體系等已經(jīng)融入城市核心部分，與城市高度一體化，市與市轄區(qū)之間關(guān)系與此前的市與縣之間存在完全不同的權(quán)力關(guān)系，撤縣（市）設(shè)區(qū)是地方政府權(quán)力關(guān)系的一次大調(diào)整。
浦善新稱：“從法律上來講，縣和市轄區(qū)都是一級(jí)政府，但兩者的權(quán)力是不一樣的，市轄區(qū)基本上是半政府性質(zhì)了，很多權(quán)力都上收到了地級(jí)市政府。新的市轄區(qū)在改區(qū)前公安、檢察院、法院、規(guī)劃等部門原來以塊為主，設(shè)區(qū)后就變成條塊結(jié)合、以條為主了?！?/p>
馮俏彬也指出，“縣變成市轄區(qū)后，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)會(huì)發(fā)生比較大的變化，所以有些縣特別抗拒。當(dāng)然，不同的地方有不同的反應(yīng)。而縣級(jí)層面對(duì)推動(dòng)縣改市有很大的積極性。”
縣改市的積極作用
在馮俏彬看來，此輪大規(guī)模縣改市實(shí)際是為了讓地方“名實(shí)相符”：一些縣在過去幾十年已經(jīng)成長為市，現(xiàn)在是從行政身份上給予確認(rèn)。
馮認(rèn)為，城市需要正金字塔型結(jié)構(gòu)，塔尖是一些特大城市，往下是大城市，再往下是中等城市、小城鎮(zhèn)。我國已經(jīng)有七八億人口實(shí)際居住在城市，未來還將不斷有人口向城市轉(zhuǎn)移，從順應(yīng)城市化發(fā)展、人口分流的角度，中國也需要相當(dāng)數(shù)量的中小城市。
《決策》雜志甚至提出，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，擁有著趕超市域經(jīng)濟(jì)的實(shí)力與潛力。當(dāng)這樣的經(jīng)濟(jì)體量囿于縣域行政區(qū)劃中時(shí)，諸多不適即會(huì)顯現(xiàn)。
“從經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍規(guī)律來看，行政區(qū)劃歸屬政府管理，屬于生產(chǎn)關(guān)系范疇，區(qū)域經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新等內(nèi)容歸屬生產(chǎn)力范疇，當(dāng)生產(chǎn)關(guān)系束縛生產(chǎn)力發(fā)展時(shí)，撤縣設(shè)市成為破解矛盾的一種選擇。”報(bào)道稱。
對(duì)于縣與縣級(jí)市的區(qū)別，江蘇省社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)研究所所長孫克強(qiáng)在接受《決策》雜志采訪時(shí)談到：
第一，在政府的功能定位上，縣一般以農(nóng)業(yè)為主，市以非農(nóng)業(yè)為主；第二，因政府功能定位的不同所帶來政府部門設(shè)置和編制也不同，縣涉農(nóng)部門較大，而市則以城市建設(shè)和城市管理部門為主；第三，在自主權(quán)和審批權(quán)上，市比縣也享有更多；此外，市在一些政策優(yōu)惠的獲取、對(duì)外招商引資等方面也比縣更有優(yōu)勢(shì)。
縣改市對(duì)當(dāng)?shù)責(zé)o疑將帶來正面影響。
“首先，城市有利于集聚人口；第二，政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置會(huì)更加考慮到城市管理的需要，在公共服務(wù)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管方面有更大的職權(quán)進(jìn)行調(diào)整；還有一個(gè)，縣改市有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，二三產(chǎn)所占比重會(huì)增大，在產(chǎn)業(yè)扶持上也會(huì)表現(xiàn)出來?！瘪T俏彬說。
“縣改市整體上來說對(duì)地方的發(fā)展注入了一種新的發(fā)展模式和機(jī)制?！焙∥湔f，以城市發(fā)展、城市建設(shè)、城市管理為主要工作內(nèi)容，那政府勢(shì)必會(huì)從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)各方面調(diào)整工作重心和工作對(duì)象。
縣改市對(duì)周邊地區(qū)也將帶來積極影響。
“城市發(fā)展的動(dòng)能越來越強(qiáng)，各種資源的集聚能力，各種資源要素的輻射能力會(huì)隨之加強(qiáng)，那么對(duì)于本區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的發(fā)展帶動(dòng)能力也會(huì)隨之提升?！焙∥湔f。
過時(shí)的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)
馮俏彬認(rèn)為，撤縣設(shè)市的審批，一是應(yīng)考慮到縣和中心城市之間的空間距離，以決定在城市化進(jìn)程當(dāng)中，該縣到底變成區(qū)還是單獨(dú)設(shè)市；第二要看縣在整個(gè)城市節(jié)點(diǎn)當(dāng)中的位置，是不是應(yīng)該成為一個(gè)產(chǎn)業(yè)的聚集地和人口的聚集地；第三是要考慮縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和社會(huì)發(fā)展程度。
值得注意的是，最近一次頒布的“設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)”距今已過去24年。馮俏彬形容這一標(biāo)準(zhǔn)已“大大的過時(shí)”。
1986年《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報(bào)告》規(guī)定：非農(nóng)業(yè)人口6萬以上，年國民生產(chǎn)總值2億元以上，已成為該地經(jīng)濟(jì)中心的鎮(zhèn)，可以設(shè)置市的建制。少數(shù)民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)的重要城鎮(zhèn)，重要工礦科研基地，著名風(fēng)景名勝區(qū)，交通樞紐，邊境口岸，雖然非農(nóng)業(yè)人口不足6萬、年國民生產(chǎn)總值不足2億元，如確有必要，也可設(shè)置市的建制。
1993年民政部發(fā)布《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》，對(duì)撤縣設(shè)市有了更詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，明確了適用范圍、人口總數(shù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等。
例如，對(duì)于每平方公里人口密度400人以上的縣，只要縣人民政府駐地所在鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于12萬，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于8萬；縣總?cè)丝谥袕氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于30%，并不少于15萬；全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中不低于80%，并不低于15億元；國內(nèi)生產(chǎn)總值不低于10億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例達(dá)到2以上；地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入不低于人均100元，總收入不少于6000萬元，并承擔(dān)一定的上解支出任務(wù)；城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施較為完善。其中自來水普及率不低于65%，道路鋪裝率不低于60%，有較好的排水系統(tǒng)，即可撤縣設(shè)市。
“設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)”設(shè)立當(dāng)年，我國的城鎮(zhèn)化水平不到30%。而國家統(tǒng)計(jì)局公布的最新數(shù)據(jù)是，2016年我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)到57.35%。
民政部負(fù)責(zé)人曾在2013年年底的新聞發(fā)布會(huì)上表示，民政部正調(diào)研行政區(qū)劃設(shè)置方面提出的新要求，將提出對(duì)1993年“設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)”的修改意見，形成和完善新的“設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)”。
“不是所有的縣，也不是多數(shù)縣能夠改市、改區(qū)，而是人口密度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)集聚的人口，尤其是非農(nóng)業(yè)人口達(dá)到城市化標(biāo)準(zhǔn)，且各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)達(dá)到城市化程度，才構(gòu)成撤縣設(shè)市和撤縣改區(qū)的條件?！痹撠?fù)責(zé)人表示。
到目前，新的“設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)”尚未發(fā)布。
馮俏彬擔(dān)心的是，一旦標(biāo)準(zhǔn)明文化，所有的縣都會(huì)“群起而追之”，“沒有條件創(chuàng)造條件也要上”，過度追求量化指標(biāo)。
“從現(xiàn)在這樣來看，對(duì)于我們城市化發(fā)展的成果，給予一些慢慢的確認(rèn)，這種情況我認(rèn)為是比較理想的?！彼f。
比城區(qū)面積擴(kuò)大更重要的是城市“軟件”建設(shè)
20多年前，各地對(duì)縣改市的一哄而上，帶來了“假性城市化”、耕地占用、權(quán)力尋租等諸多問題。這也是撤縣設(shè)市再次“開閘”后應(yīng)當(dāng)盡力避免的問題。
馮俏彬向澎湃新聞分析，縣改市后，地方往往會(huì)把興奮點(diǎn)集中在城區(qū)面積的擴(kuò)大上，短期內(nèi)會(huì)非常關(guān)注硬件建設(shè)。
“但是城市之所以能夠成為一個(gè)城市，實(shí)際上它的軟件、服務(wù)的水準(zhǔn)和服務(wù)覆蓋面，是比城區(qū)面積擴(kuò)大更重要的事情?！彼f，因?yàn)檫@些關(guān)系到城市對(duì)外來人口的吸引力，防止城市“空心化”。
具體來說，政府的職能機(jī)構(gòu)調(diào)整、戶籍改革、公共服務(wù)均等化和一體化，都是縣改市后要考慮的問題。
“不管現(xiàn)在的縣改市，還是未來的鎮(zhèn)改市，從目前來看都是對(duì)在過去幾十年發(fā)展過程中已經(jīng)變成城市的這些縣或者鎮(zhèn)，對(duì)既有情況的一種追認(rèn)。這樣有利于城市更好地開展工作?！瘪T俏彬說。
在她看來，這一撥縣改市絕對(duì)要防止的事情就是“創(chuàng)造條件上”，“我想這是有關(guān)部門上世紀(jì)90年代時(shí)候得到的一個(gè)深刻教訓(xùn)”。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)注意決策機(jī)制和程序，避免大家跑跑路子或者拍拍腦袋，就把事情定下來。
胡小武認(rèn)為，民政部對(duì)縣改市不會(huì)有明確具體的數(shù)量管控，應(yīng)該是科學(xué)有序地批復(fù)，成熟一個(gè)、批復(fù)一個(gè)。
（責(zé)任編輯 石逸龍）
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